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2017年09月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳 印發了《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱為方案），并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

在解讀《方案》內容前，我們來先回顧一下“國家公園”概念在《方案》提出前的發展歷程：我國在十八屆三中全會（2013年11月9日至12日）通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，就明確提出要“加快生態文明制度建設”，“建立國家公園體制”。這是黨中央關于國土空間分功能使用和文化與自然遺產地（以下簡稱遺產地）管理思路的重大創新，對于按照主體功能區定位分類保護國土、改善遺產地保護利用、建設生態文明和美麗中國、更好滿足人民群眾文化需求有重大意義。

現提出的《方案》，充分標志著我國國家公園體制的頂層設計初步完成，國家公園建設進入實質性階段。與之同時，新的國務院部門呼之欲出。新組建的部門將統一行使國家公園自然保護地管理職責。

在《方案》內容中我們留意到，國家公園體制與我國已經建立的九個涉及遺產地的管理體系是不同的，原先的九個管理體系分別是：文物保護單位（含考古遺址公園）、自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園、城市濕地公園、水利風景區及A級旅游景區（小部分涉及遺產地）。

首先是在國家公園體制定義的廣度上，在其理論上基本涵蓋了所有的現行管理體系，包含了自然保護、風景旅游、地質、遺跡、文化歷史脈絡等物質非物質遺產，從陸域、濕地到水域、海域的全地域環境，而原先的九個管理體系是由發改委、中央編辦、財政部、國土部、環保部、住建部、水利部、農業部、林業局、旅游局、文物局、海洋局、法制辦13個機構分別合作管理的，這也就意味著國家公園基本建成后整體并不會是一個體系的對外展示，比如單一的自然風貌，地域性的歷史人文資源等，最基本會是一個完整的、系統性的生態環境系統同時也包含了地域性人類活動留下的歷史文化內容，于此同時該系統具有非常獨特的生態、審美、文化價值。

其次是明確的目的，《方案》中明確提出設立國家公園體制的主要目標為：建成統一規范高效的中國特色國家公園體制，交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決，國家重要自然生態系統原真性、完整性得到有效保護，形成自然生態系統保護的新體制新模式，促進生態環境治理體系和治理能力現代化，保障國家生態安全，實現人與自然和諧共生。在文中也反復強調生態保護紅線，實行最嚴格的保護。故首要目標便是保護，明確了保護內容、范圍和方式方法，即由原先散亂的管理上升到國家層面統一協調。

然后是定義，即國家公園的首要功能是重要自然生態系統的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。通過定義內容我們可以發現國家公園同時也是一個綜合性的“民用巨型公共設施”。

最后《方案》提出了兩個明確的時間節點，第一：到2020年，建立國家公園體制試點基本完成，整合設立一批國家公園，分級統一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。第二：到2030年，國家公園體制更加健全，分級統一的管理體制更加完善，保護管理效能明顯提高。從時間節點的提出也充分說明了國家在體制和上層建筑的基本理念上已基本形成了充分的理論模型和構架體系，憑借試點經驗的積累穩妥的執行和貫徹體制內容是完全能夠實現的。

在《方案》的相關內容中我們可以關注到幾個重要的信息：

第一， 國家已經充分認識到部分自然及人文資源保護的緊迫性，這也包含了部分中西部地區一些自然環境極度脆弱的地方，現有的發展正在對其進行迅速的蠶食，本著中國可持續發展的理念和精神，對這些地區的保護上升到國家層面已經刻不容緩。

第二， 部分生態區域涉及多個地區甚至省份，同時涉及的管理機構、單位繁多，自然資源在國家范圍內是不應該有界限的，國家公園體制的設立打破了故有的地方和管理界限，為真正的、實際的保護行為設立統一和協調的管理體系。

第三， 統一了規劃，明確了哪些該保護，哪些該發展，對過去東邊一塊西邊一塊零散的規劃方式進行了顛覆，保證了科學性和運行效率。

第四， 違法亂紀有效治理，地方上考慮到各方綜合因素，違法亂紀的現象時有發生，屢禁不絕，一方面是經濟因素，另一方面是未有有效的管理體系，分而治之造成了管理層面互相推諉，效率低下，劃定紅線由上而下的治理，基本能夠杜絕。

第五， 國家公園的票價是由國家層面統一制定的，而且絕不會出現地方上坐地起價、隨意變更票價的情況，而且我方認為公園設立后票價空間更多是象征意義，公益性顯著增強，想象一下街頭綠地及城市開放式公園的情況，對于國民的開放程度及相關設施服務的逐步提升的會反過來影響國民對于遵守保護自然環境的自覺性，真正引申出國家的即人民的概念。

第六， 人民意識的變化，改觀過去對旅游景區的思想變化，但凡假日，過去景區經常出現旅游宰客、門票漲價、服務紛爭等相關內容，天天頭條播報矛盾現象在群眾意識中根深蒂固。負面現象降低了國民對自身國家的認同感和歸屬感，國家公園體制的設立能夠有效解決景區與游客矛盾，國民會逐步認識到國家公園即真正意義上的“人民公園”，形成強烈的自覺意識，增強國家自豪感。

那么接下來我們來看看目前的十處國家公園試制點：

【三江源國家公園體制試點】

2015年12月10日習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第十九次會議強調改革要向全面建成小康社會目標聚焦扭住關鍵精準發力嚴明責任狠抓落實，李克強、劉云山、張高麗出席。 

會議審議通過了《中國三江源國家公園體制試點方案》。指出，在青海三江源地區選擇典型和代表區域開展國家公園體制試點，實現三江源地區重要自然資源國家所有、全民共享、世代傳承，促進自然資源的持久保育和永續利用，具有十分重要的意義。要堅持保護優先、自然修復為主，突出保護修復生態，創新生態保護管理體制機制，建立資金保障長效機制，有序擴大社會參與。要著力對自然保護區進行優化重組，增強聯通性、協調性、完整性，堅持生態保護與民生改善相協調，將國家公園建成青藏高原生態保護修復示范區，三江源共建共享、人與自然和諧共生的先行區，青藏高原大自然保護展示和生態文化傳承區 。

三江源是長江、黃河和瀾滄江的源頭地區。作為“中華水塔”的三江源，是我國重要的淡水供給地，維系著全國乃至亞洲水生態安全命脈，是全球氣候變化反應最為敏感的區域之一，也是我國生物多樣性保護優先區之一。

三江源國家公園體制試點是我國第一個得到批復的國家公園體制試點，面積12.31萬平方公里，也是目前試點中面積最大的一個。

【大熊貓國家公園體制試點】

2017年1月31日中辦、國辦正式印發《大熊貓國家公園體制試點方案》。年初國家正式批復的《大熊貓國家公園體制試點方案》（以下簡稱《方案》），將四川、陜西、甘肅三省的野生大熊貓種群高密度區、大熊貓主要棲息地、大熊貓局域種群遺傳交流廊道合計80多個保護地有機整合劃入國家公園，總面積達27134平方公里。

顧名思義，這個試點就是為保護“國寶”大熊貓的棲息地而設立的。總面積達2.7萬平方公里，涉及四川、甘肅、陜西三省。

盡管大熊貓的滅絕風險從“瀕危”下調為“易危”，但其棲息地碎片化問題嚴重。國家公園體制試點加強大熊貓棲息地廊道建設，連通相互隔離的棲息地，實現隔離種群之間的基因交流。

【東北虎豹國家公園體制試點】

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平于2016年12月5日下午主持召開中央全面深化改革領導小組第三十次會議并發表重要講話。會議審議通過了《東北虎豹國家公園體制試點方案》。

會議指出，開展大熊貓和東北虎豹國家公園體制試點，有利于增強大熊貓、東北虎豹棲息地的聯通性、協調性、完整性，推動整體保護、系統修復，實現種群穩定繁衍。要統籌生態保護和經濟社會發展、國家公園建設和保護地體系完善，在統一規范管理、建立財政保障、明確產權歸屬、完善法律制度等方面取得實質性突破。

野生東北虎是世界瀕危野生動物之一，目前僅存不到500只。東北豹屬金錢豹東北亞種，是目前世界上最為瀕危的大型貓科動物亞種之一，被世界自然保護聯盟瀕危動物紅皮書列為極危物種，其野生數量只有50只左右，大部分生活在中俄邊境地帶。

東北虎豹等大型野生動物的活動半徑非常大。東北虎豹國家公園體制試點選址于吉林、黑龍江兩省交界的廣大區域。

【湖北神農架國家公園體制試點】

2016年5月14日，國家發改委正式批復了《神農架國家公園體制試點區試點實施方案》。6月15日上午，湖北省政府新聞辦舉行“神農架林區國家公園試點工作”新聞發布會，宣布神農架國家公園試點正式實施。

神農架林區黨委副書記李發平表示，神農架具備建立國家公園體制試點的良好資源稟賦，既是全球性生物多樣性王國，又是世界級地史變遷博物館，還是世界自然遺產提名地。神農架法治實踐基礎良好、生態保護經驗豐富，行政管理體制適宜。神農架國家公園體制試點工作是一個新生事物，需要方方面面的理解與支持。相信這次神農架國家公園試點一定可以成為規范的可復制的優秀經驗。

湖北省編辦副主任彭超明確了神農架國際公園試點區管理體制：由湖北省神農架國家地址公園管理局、大九湖國家濕地公園管理局、神農架林區林業管理局組建神農架國家公園管理局。重點解決試點內國家級自然保護區、國家級風景名勝區等各類保護地交叉重疊的碎片化問題，形成統一、高效、規范的管理體制。

神農架國家公園體制試點位于湖北省西北部，擁有被稱為“地球之肺”的亞熱帶森林生態系統、被稱為“地球之腎”的泥炭蘚濕地生態系統，是世界生物活化石聚集地和古老、珍稀、特有物種避難所，被譽為北緯31°的綠色奇跡。這里有珙桐、紅豆杉等國家重點保護的野生植物36種，金絲猴、金雕等重點保護野生動物75種。

試點區位于神農架林區，面積為1170平方公里。

【浙江錢江源國家公園體制試點】

2016年7月14日國家發改委批復關于《錢江源國家公園體制試點區試點實施方案》的消息正式由浙江省發改委對外發布。這是繼青海三江源、湖北神農架、福建武夷山之后，全國范圍內第四個獲得正式批復的國家公園體制試點方案，標志著我省國家公園體制試點工作進入實質性操作階段。

根據《方案》，錢江源國家公園體制試點區面積約252平方公里，包括古田山國家級自然保護區、錢江源國家級森林公園、錢江源省級風景名勝區等3個保護地，以及連接以上自然保護地之間的生態區域。依據試點區保護對象的敏感度、瀕危度、分布特征和遺產展示的必要性及居民生產、生活與社會發展的需要，將試點區劃分為核心保護區、生態保育區、游憩展示區和傳統利用區等四類功能分區，制定不同的保護和發展策略，實施差異化管理。

錢江源國家公園體制試點位于浙江省開化縣，這里是錢塘江的發源地，擁有大片原始森林，是中國特有的世界珍稀瀕危物種、國家一級重點保護野生動物白頸長尾雉、黑麂的主要棲息地。

試點區包括古田山國家級自然保護區、錢江源國家級森林公園、錢江源省級風景名勝區等范圍，秀美的景色可想而知！

【湖南南山國家公園體制試點】

2016年8月8日，城步苗族自治縣人民政府接國家發改委通知，該縣國家公園體制試點實施方案近日獲國務院批復通過，公園名稱為“湖南南山國家公園”。

據介紹，城步地形地貌特色鮮明，珍稀動植物資源豐富，保護價值高。城步國家公園的范圍，整合了南山國家風景名勝區、金童山國家級自然保護區、兩江峽谷國家森林公園、白云湖國家濕地公園，白毛坪鄉、汀坪鄉部分具有保護價值的區域，總面積619.14平方公里，約占整個縣域面積的四分之一，集中分布在該縣南部山區。

為保證湖南南山國家公園體制試點工作的順利開展，城步縣到2017年需要完成的前期工作主要有：主要經營項目的特許經營委托，建立政府、社會多元化投入的資金保障機制，完成生態移民、水電站收購試點工作，完成試點區內部分基礎設施與服務設施建設，健全科研、教育、游憩功能，完成國家公園體制試點考核驗收等。

這里植物區系起源古老，是生物物種遺傳基因資源的天然博物館，生物多樣性非常豐富；還是重要的鳥類遷徙通道。

【福建武夷山國家公園體制試點】

福建省十二屆人大常委會第三十次會議2017年7月18日繼續在福州舉行，其中審議的《武夷山國家公園管理條例(草案)》備受關注。此間專家受訪時認為，福建立法保護武夷山國家公園，將推進國家公園體制試點。

2016年6月，福建被確立為國家生態文明試驗區，率先開展生態文明體制改革綜合試驗。隨后公布的《國家生態文明試驗區(福建)實施方案》，明確福建推進國家公園體制試點。

該草案明確，武夷山國家公園包括武夷山國家級自然保護區、武夷山國家風景名勝區和九曲溪上游保護地帶。武夷山國家級自然保護區設立38年來，保護與管理基礎性工作取得了很大成效，但保護與發展的矛盾依然比較尖銳。在福建省人大常委會農業與農村工作委員會主任林武看來，建立國家公園，將保護自然生態系統的原真性和完整性，解決好跨地區、跨部門的體制性問題。福建省林業廳廳長陳則生則指出，開展國家公園改革試點工作既要大膽探索，又要依法有序，以地方性法規的形式對這項工作予以規范是十分必要且緊迫的。該草案提出，福建省人民政府設立的武夷山國家公園管理機構，負責武夷山國家公園內的自然資源、人文資源和自然環境的保護和管理，編制武夷山國家公園總體規劃和專項規劃。

武夷山是全球生物多樣性保護的關鍵地區，保存了地球同緯度最完整、最典型、面積最大的中亞熱帶原生性森林生態系統，也是珍稀、特有野生動物的基因庫。

武夷山國家公園試點位于福建省北部，試點范圍包括武夷山國家級自然保護區、武夷山國家級風景名勝區和九曲溪上游保護地帶等。

【北京長城國家公園體制試點】

2017年1月14日北京長城國家公園體制試點區實施方案獲得批復

目前，北京長城國家公園體制試點區總面積是10個試點中最小的，也是少有的展現了八達嶺長城世界文化遺產這種人文景觀的國家公園。

試點區位于北京市延慶區內，整合了延慶世界地質公園的一部分、八達嶺－十三陵國家級風景名勝區的一部分、八達嶺國家森林公園和部分八達嶺長城世界文化遺產。試點區要追求人文與自然資源協調發展。

【云南普達措國家公園體制試點】

位于云南省迪慶藏族自治州香格里拉市的普達措國家公園試點，光聽名字就令人神往。

試點區分為嚴格保護區、生態保育區、游憩展示區和傳統利用區，各區分界線盡可能采用山脊、河流、溝谷等自然界線。目前云南省及迪慶藏族自治州有關部門正按照試點方案要求，積極推進試點各項工作，加強普達措國家公園試點區自然生態系統的保護。

普達措擁有豐富的生態資源，擁有湖泊濕地、森林草甸、河谷溪流、珍稀動植物等，原始生態環境保存完好。

【祁連山國家公園體制試點】

2017年6月26日上午，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第三十六次會議并發表重要講話。會議審議通過了《祁連山國家公園體制試點方案》。

會議指出，祁連山是我國西部重要生態安全屏障，是內陸河流域核心水源區，也是我國生物多樣性保護優先區域。開展祁連山國家公園體制試點，要抓住體制機制這個重點，突出生態系統整體保護和系統修復，以探索解決跨地區、跨部門體制性問題為著力點，按照山水林田湖是一個生命共同體的理念，在系統保護和綜合治理、生態保護和民生改善協調發展、健全資源開發管控和有序退出等方面積極作為，依法實行更加嚴格的保護。要抓緊清理關停違法違規項目，強化對開發利用活動的監管。

祁連山是我國西部重要生態安全屏障，是我國生物多樣性保護優先區域、世界高寒種質資源庫和野生動物遷徙的重要廊道，還是雪豹、白唇鹿等珍稀野生動植物的重要棲息地和分布區。

試點包括甘肅和青海兩省約5萬平方公里的范圍。祁連山局部生態破壞問題十分突出，多個保護地、碎片化管理問題比較嚴重。試點要解決這些突出問題，推動形成人與自然和諧共生新格局。

通過上述內容，我們初步認識了國家提出的國家公園體制的初步概念和內容，該《方案》充分的適應了時代潮流與社會發展，于此同時我們也意識到還有許多問題有待解決，國家公園對中國國民來說還是一個“新的東西”，它會是什么形態的，我們到時候應該怎么玩，國外的體系是什么樣的，在土地收回國有以后，地方上的發展會不會因為資源的收歸國有而產生負面的影響等等。

*本文作者：周鳴岐，張澤喆，景鑒智庫分析師。更多作者原創研究，也可關注公眾號：“景鑒文旅智庫”（ID：jjwlzk）。