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“九山半水半分田”的浙江省磐安縣，獲得過多個國家級的榮譽：生態示范區、生態縣等等，生態好、森林覆蓋率極高、環境優美，也因此，休閑養生旅游被確定為當地的一號產業。近日，有磐安縣的群眾反映，當地一家旅游景區在開發建設過程中，非法侵占基本農田。群眾舉報后，涉事景區因違法用地受到國土部門處理。
然而，當地國土部門的處理辦法是：把建在基本農田等耕地上的違法建設收歸國有，再返租給景區使用。
群眾質疑，這樣的處罰，在遏制非法侵占基本農田和耕地中，會不會起到反面效果。記者在當地調查發現，為了保護生態環境，發展旅游產業，在磐安縣，景區發展與耕地保護之間的矛盾日益突出，成為困擾當地經濟社會發展的一道難題。
景區破壞耕地被國土部門處理
政府又將沒收違建租給景區
舞龍峽景區位于磐安縣尖山鎮樓下宅村，是國家4A級景區。村民張升平告訴記者，這家景區從開發之初就存在違法占用農田進行相關建設的問題。不少村民都認為，至今，對景區的處理，仍然沒有到位。
張升平：“一個是四合院，所謂的福祿壽山莊，旅游接待中心，還有一個停車場，再下面碼頭。基本農田的界樁都有，后面他開發的時候挖掉了。這么多年的違建都沒人處理。舉報上去以后，國土局就下發了一個回執單，責令處罰通知書，沒有所謂的實際行動。”
舞龍峽景區的開發單位是磐安神行旅游開發有限公司。2014年，磐安縣國土局做出的《行政處罰決定書》顯示，磐安神行旅游開發有限公司在景區開發過程中存在非法占地、破壞耕地行為，違法建筑物包括一幢三層樓房，一幢綜合樓、一座四合院、陳列館、檢票點平房、停車場等，涉及基本農田、一般農田、新增建設用地，林地等等。
對符合土地利用總體規劃的部分，國土部門作出沒收處理，對占用基本農田的部分，作出限期拆除處理。磐安縣國土局有關人士指出，由于國土局沒有相應的執法權，至此，國土部門基本上履行了自己應盡的“守土之責”。
2014年8月，磐安縣國土局向當地法院申請強制執行。同年10月，磐安縣人民法院做出行政裁定書，準予執行，并交由磐安縣尖山鎮人民政府具體組織實施。
據了解，在法院做出裁定后，當地國土部門將沒收的違法建筑移交給了磐安縣國有資產經營有限公司，該公司又委托尖山鎮政府進行管理。
記者掌握的一份《租賃協議書》顯示，尖山鎮政府將沒收的占地面積近3000平方米、建筑面積6000多平方米的房屋，以每年六萬多的價格，又出租給了違法占地搞建設的磐安神行旅游開發有限公司使用。
村支書：沒收房屋出租未經招投標
鎮政府：這是最經濟、最可行的辦法
根據國家相關規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。但樓下宅村書記張文明告訴記者，沒收房屋沒有采取征收出讓方式完善手續，而是在沒有招投標的情況下，又出租給景區繼續使用，違法成本很低。
張文明：“13年賓館違法建筑說是磐安縣沒收了，沒收了也沒到我們村民來征地。如果沒收的話肯定要征收過、掛牌過，才能搞建設。”
有法律界人士，也支持村支書張文明的說法：“國有資產的出租出讓都必須根據相應的法律規定，這個要進行公開招投標的，而且你這個6000多平米，你沒有經過招投標，由違建人自行使用，交個幾萬元錢，違法建筑就可以正當使用，相當于給違法建筑開了后門。”
對此，尖山鎮鎮長呂建軍認為，出租沒收建筑確實沒有經過招投標，因為就算公開招投標，也未必租得出去。反之，將景區自建的違法建筑租給景區使用，或許是最經濟，也是最可行的辦法。
呂建軍：“你這樣一個產業來出租，不同的人拿來經營，工業進來我們也不允許，也只能作為舞龍峽一個配套的行業。”
記者：“那這個出租有沒招投標啊？”
呂建軍：“沒有招投標。”
對于占用基本農田限期拆除的部分，尖山鎮政府也沒有及時拆除，卻在2015年5月，與磐安神行旅游開發有限公司簽訂了暫緩拆除協議書。根據約定，景區交4300元的有償使用費，承諾在兩年內自行無條件拆除。但至今，違法建筑沒有拆除。尖山鎮鎮長呂建軍認為，首先，這些違建只是占用了部分基本農田，一旦將占用基本農田的部分建筑拆除，勢必會導致整個建筑失去利用價值；其次，旅游產業拉動地方經濟、促進老百姓生活水平提升，就磐安的實際情況而言，將景區違建一拆了之，是最簡單，卻又最浪費的手段。
呂建軍：“240多家農家樂開在這里，都是農民開的，還有將近2000人左右的從事鄉村旅游其它行業的，銷售土特產的，做導游的。磐安是比較窮的地方，早些年我們沒有搞旅游，大部分都到外面打工，確實是生活的很艱苦。所以我們政府也是考慮這樣一些因素。”
旅游是磐安縣的一號產業，但由于地少山多，當地景區的建設發展需要更多的土地，用地矛盾十分突出。中國之聲記者在磐安實地調查發現，當地的水下孔景區、十八渦景區、花溪風景區等多個景點均存在違法用地，甚至不乏非法占用基本農田的情況。
包括基本農田在內的耕地，是老百姓的保命田，保護耕地，就是保民生；發展觀光旅游產業，客觀上促進當地的生態環境保護，提升老百姓的經濟收入，保障旅游業健康發展，同樣是保民生。
當保護耕地與旅游產業發展之間發生矛盾時，該怎么辦？
沒有土地征收手續
村民承包土地被強制清表
今年六月，磐安縣尖山鎮轄區的橫路村，發生了一起強制清表事件，所謂強制清表，就是對土地征收紅線范圍內的地面附屬物，進行強制清理。
周光平是橫路村村民，家里有一畝多的承包地，種植茶葉。他向媒體反映稱，六月初，他接到村干部通知，因附近的水下孔景區建設，需要征收他的承包地。
周光平告訴記者：“村里通知我們家里和我們溝通，說這個土地要搞建設，我問了一下，主要弄玻璃橋建設。我考慮是個人投資，當時也就沒有同意。”
因為沒有見到相關手續，周光平當場表示了拒絕。村委會隨后組織人員對承包地上的農作物進行了強制清表。
周光平：“我們村里有立個牌子的，是永久性良田保護區嘛。本來這幾天也可以采茶葉的。他們有玉米蔬菜全部種那里全部沒有了。全部推掉了。”據了解，這次清表平整的土地近20畝，其中相當一部分為基本農田。橫路村黨支部書記周英洪向媒體承認，這次征地是為了開發旅游產業，在強制清表之前，并沒有拿到土地征收手續。
周英洪：“這個事情，土地已經征用過了。農戶錢基本已經付給他們了。”
記者：“關鍵是征收手續審批過了嗎？農民跟我們說是基本農田。”
周英洪：“不是，是良地。”
記者：“不管是基本農田還是良地，反正是農用地，農用地你搞建設肯定要辦手續，你辦下來沒有？”
周英洪：“現在還沒有。我們現在新農村建設不是要開發旅游嘛，旅游也是我們磐安縣的一號產業嘛。”
法院責令拆除違建
鎮政府曾因“影響景區發展”為由暫緩拆除
項目所在地的橫路村村民周光平告訴記者，景區非法占用基本農田，早在2015年，就被當地國土局立案查處，要求限期拆除，但并沒有得到實際執行。記者查詢檔案資料發現，磐安縣國土局在2015年曾對水下孔景區作出兩份行政處罰決定書，認定磐安縣水下孔旅游開發有限公司未經依法批準，擅自動工建設旅游用房及配套設施等，責令該公司限期拆除違法建筑，恢復土地原狀。違法建筑包括景區售票樓、休閑走廊等，共計占地面積1359.81平方米，土地利用總體規劃為基本農田。
隨后，水下孔景區的違建也由法院作出準予強制執行拆除違建的決定，交由其鎮政府實施。但最終，當地政府部門作出了暫緩拆除的處理。
磐安縣國土局法規科一位負責人解釋稱，磐安縣曾出臺過《關于山莊和旅游設施違法建設專項整治的實施意見》。根據文件規定，水下孔景區可列入暫緩拆除序列。
“我們磐安縣政府專門出臺了一個意見，像它這種景區建設，做出裁定的，由景區申請，由當地鎮政府和他簽訂暫緩拆除協議，景區向當地鎮政府交押金。縣委縣政府他自己經濟社會發展戰略要求，統一做出這個規定來，把這個景區拆除掉的話，對磐安景區發展有影響的。”
今年八月份，當地媒體曝光了水下孔景區侵占基本農田搞旅游開發的情況，隨后，涉及的違章建筑得到徹底拆除。
專家：應無條件依法拆除侵占基本農田違建
磐安縣國土局一位負責人承認，至少有八九家景區都存在與舞龍峽、水下孔類似的情況。記者掌握的一份內部資料顯示，在三十九處涉及旅游項目的違法占地行為中，有二十家以上都以沒收違法建筑了結。磐安縣國土局的負責人表示，之所以如此，是因為符合土地利用總體規劃的違法建筑，一旦拆除，就會造成社會資源的極大浪費。
《基本農田保護條例》明確規定，基本農田保護區經依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實無法避開基本農田保護區，需要占用基本農田，涉及農用地轉用或者征收土地的，必須經國務院批準。磐安縣國土局的負責人承認，涉及到違法侵占基本農田的建筑，依法應當予以拆除。但由于磐安縣土地現狀，基本農田呈現出小而散的狀態，景區在搞開發時，多數都不可避免地會傷及到一些基本農田。一旦嚴格依法拆除涉及基本農田的部分，將可能導致整棟建筑失去存在價值。
對于這種說法，廣東外語外貿大學土地法制研究院副院長高飛表示，對符合土地利用總體規劃的違建，沒收歸國有并出租，基于目前地方的實際情況，這樣的處理方式很難說違法。但是，侵占基本農田的部分，拆除違建應該是無條件的：
高飛：“在我們國家不僅僅在法律上是非常重視對基本農田的保護，在政策中也在反復的強調要保護基本農田。基于其他什么利益的考慮說不拆除，我覺得這個做法可能并不是很妥當。既然是基本農田，那肯定它是要嚴格地依照法律程序來處理。按我的理解，我是贊成這樣的——就得拆。”
曾在多地調研過旅游用地情況的高飛建議，類似磐安這種情況，是否可以考慮借“集體土地入市”的東風，妥善處理一些歷史遺留問題。
高飛：“農村自己的宅基地能不能自己進行整理？以前的集體所使用的公益用地，像比如說小學現在可能空置了。假如說這個村莊它能夠把它的建設用地進行開墾復墾之后，多出來的指標能不能夠用來補這個地方？也就是說給這個集體在開發一些跟旅游相關的資源使用建設用地的時候，給它一個機會。”
在旅游產業主導發展方向的當下，如何處理好土地保護與旅游開發的關系？磐安縣國土局總規劃師周群山說，磐安縣委縣政府也意識到這是個必須重視解決的問題。
周群山：“前期時候確實旅游發展中上馬比較急，確實有很多也沒有辦理用地手續，因為指標的問題。接下去就是我們秉持這種原則：新發生的絕對禁止，對于以前存在的這些，想辦法逐步、逐步通過指標解決補批。”
*本文來源：微信公眾平臺“中國之聲”，（ID：zgzs001），原標題：《浙江磐安被指旅游開發侵占基本農田，處罰流于形式。旅游發展與耕地保護的矛盾該如何化解？》。
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