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近日，海南省住建廳發布《海南省鄉村民宿發展規劃（2018-2030）》（以下簡稱《規劃》），從目標規模、規劃布局、政策建議等多方面，描繪了海南鄉村民宿的發展路徑和圖景，可算是對2018年2月1日《海南省人民政府關于促進鄉村民宿發展的指導意見》的進一步推動舉措。

據《規劃》，預測到2030年，海南鄉村旅游人口將達到5100萬人次，共需短租型鄉村民宿數量約6500家（為當前數量的約45倍），提供旅游床位數11.7萬張。

這些數據之于當前海南鄉村民宿境況，有“平地起高樓”之感，背后既是政策和市場需求雙驅動的必然，也預示著“磚瓦壘砌”的多重不易。

單就旅游經濟而言，海南有通過發展鄉村民宿來做大旅游盤子，在三亞、海口基礎上尋求多地開花的期許，以及在房地產全域限購下為房地產資本找尋新出口、新落地點的意圖。

《規劃》在土地、資金、人才、審批監管等方面提出16項扶持政策，以圖刺破鄉村民宿發展的多重桎梏，只是規劃在紙張，海南鄉村民宿的落地發展依然存在不少個性和共性的變量。

目前海南的鄉村民宿還不成“氣候”，官方言之尚處于萌芽階段。此次推出《規劃》，海南主要基于政策和市場等考量。

政策方面主要是鄉村振興、美麗鄉村建設及推動鄉村旅游發展等相關政策的出臺推動。市場方面也有多個因素。

一是閑余資源的整合利用，在房地產調控背景下將資本引入鄉村，推動鄉村旅游發展。

《規劃》顯示，海南省鄉村住宅面積逐年遞增，常住人口逐年減少，按人均居住面積約30平方米，常住人口388.45萬人估算，約有4000萬平方米農村房屋（住宅）長期處于閑置狀態。

二是目前鄉村民宿供給不足。

《規劃》顯示，2018年海南鄉村旅游人次1024萬，鄉村民宿僅145家，接待能力不足30萬人次/年。

這些民宿還有城鄉差距大、區域不平衡等狀況，比如當下鄉村民宿集中于三亞、海口和東部黃金旅游線路上，其中三亞民宿量占海南全省的50.7%，海口占12.2%，兩地占比超6成。

三是市場需求正在擴增。

《規劃》提及，預測規劃期末（2030年），海南鄉村旅游人口將達到5100萬人次，共需短租型鄉村民宿數量約6500家，提供旅游床位數11.7萬張；而同期海南預測將新增候鳥養老人口約68萬人，在海南房地產限購背景下，可將部分新增候鳥養老剛需引入鄉村，促進鄉村康養型長租民宿發展。

基于這些因素，海南發展鄉村民宿的規劃布局邏輯是形成“兩圈一帶三組團”鄉村民宿空間結構。

（來源：《海南省鄉村民宿發展規劃（2018-2030）》）

這一空間結構中的不同區域又基于各自特色資源，構建包括火山、濕地、濱海、溫泉、漁村、疍家、崖州合院、黎鄉、熱帶休閑農業、康養等十余個不同主題的特色民宿集群。

三亞市旅游民宿協會會長高力對執惠表示，由于國家相關政策趨好，使得鄉村民宿更多走向“陽光底下”，加上海南酒店產品同質化導致其處于一個“下跌”狀態，吸引不少人投資鄉村民宿，推動了這兩年很多高水平鄉村民宿的出現。且海南熱帶雨林、黎族苗族村落等資源，是打造特色民宿的優勢。

他提到，此前三亞或海南對外的推介多是高星級酒店，近兩年甚至今年才開始推廣鄉村民宿，市場推廣不足是海南鄉村民宿面臨的一個問題。同時，海南鄉村民宿的發展還需要相關政策的放寬和扶持。

說到政策，此次《規劃》涉及多項，主要分為用地用房、建設資金、專業人才和審批監管四個方面，大致16項細分政策。

這里主要看下用地用房、建設資金方面。其中用地用房又分為4個方面。

一是完善鄉村民宿用地規劃。

支持將鄉村民宿旅游、休閑農業及配套基礎設施建設等相關建設用地納入土地利用總體規劃和年度用地計劃; 

對列入全省精品鄉村民宿項目庫中需要使用建設用地建設配套服務設施的項目,優先安排建設用地計劃指標;

結合各地資源特色,編制詳細發展規劃和具體實施方案,在符合‘多規合一’的前提下,探索在山區實施點狀供地方式,進一步提升土地利用的精細化、精準化、集約化程度。

二是盤活鄉村閑置土地和房屋。

全面啟動鄉村閑置土地和房屋調查摸底、盤活利用工作,圍繞鄉村民宿開發,有序盤活閑置荒地、舊村委用房、舊廠房、舊校舍、農戶閑置房等。鼓勵村民可以房屋產權入股,村集體以集體房屋、現金投入修繕、經營等方式入股,成立鄉村民宿協會(公 司),對本村民宿進行招商與開發。 

三是促進鄉村土地交易流轉。

在土地所有權、承包權明確的前提下, 支持村集體和承包人利用非耕農用地經營權,在不改變土地用途的前提下以租賃、投資入股等方式開發鄉村民宿旅游項目;

探索利用增減掛鉤、增存掛鉤等方式,促進農村集體建設用地的集約節約利用,通過土地整理復墾等措施騰退出來的建設用地規模指標,可優先落實和解決鄉村旅游設施用地;

具有合法的土地和房屋使用證明、合法的房屋租賃合同(如經營者與民宿房屋權屬所有者不一致),鼓勵簽訂10年以上長租合同, 市縣鄉村民宿管理綜合協調部門對簽訂滿20年租約的規范合同文本實行編號備案管理,并監督合同執行。租約到期后承租人有優先續租權。

可探索通過“租賃加贈送”的模式保障民宿投資者的權益,即租賃20年后再“贈送”10年或先“贈送”10年后再租賃20年的方法,在不違反法律規定的前提下可約定20年后的續約問題。農民亦可以未來的土地租金入股鄉村民宿,享受分紅。 

四是設立鄉村民宿用房審批和指導制度。

對重點發展鄉村民宿旅游的區域,經相關部門審核后,對符合標準的鄉村民宿新建、改建房屋進行設計和建造指導。 

大體上看，這些政策的指向性比較明確，意在為鄉村民宿的農村用地用房桎梏進行松綁，推動解決鄉村民宿中關鍵的房屋土地問題，為其騰挪出更多的用地空間，一者鄉村民宿的用地將可能不再局限于農民的宅基地，二者農民宅基地房屋的改造重建將獲得更多支持。

不過據執惠了解，單以農民宅基地房屋租賃來說，農民基于房租收益等問題單方面毀約現象并不鮮見，有些村委會也不太愿意為這些租賃合同背書，類同情況是否會發生在海南，將是影響投資人積極性的要素之一。 

這里不得不說上述政策中的“……市縣鄉村民宿管理綜合協調部門對簽訂滿20年租約的規范合同文本實行編號備案管理，并監督合同執行。租約到期后承租人有優先續租權。”及“可探索通過“租賃加贈送”的模式保障民宿投資者的權益，即租賃20年后再“贈送”10年或先“贈送”10年后再租賃20年的方法…… ”

這些政策內容的一個用意即在于約束規范農村房屋租賃期保障問題，使得承租人能維持10年、20年乃至30年的持續經營。

上述租賃加贈送的模式有回避“農村宅基地的租賃期最長為20年”規定之嫌。這一模式有可行性，但關鍵還是如何保障的問題，農民毀約的隱患怎么遏制或排除，相關的法律法規建設是否跟上很重要，縱然《規劃》中提到“市縣鄉村民宿管理綜合協調部門對簽訂滿20年租約的規范合同文本實行編號備案管理，并監督合同執行”，其要從紙面到落地，依然需要更多細化的措施和政策來推動。

高力提到，鄉村民宿的投資者多希望農村房屋的租賃期足夠長，因為鄉村民宿的投建要么是舊房改造，要么推倒重建，整體費用不低，租賃期越長，可拉長攤低成本的周期，同時足夠長的租賃期也為期間的民宿轉讓提供更多可能，增加投資的靈活度，既然轉讓，自然要為接手者也留出較長的運營回報期。

不過租賃加贈送30年的租賃期政策落實后，在他看來也有變相發展房地產的可能，這需要更多的政策或法律來補上漏洞。

土地之外，鄉村民宿尤其是中高端民宿投資，所需資金量不小，加上運營回報周期較長，資金一直是鄉村民宿擴容的一大制約因素。

為此，《規劃》中也提出了6項資金支持政策。包括海南各市縣要以美麗鄉村為平臺，統籌安排美麗鄉村建設資金、旅游發展資金等，打造美麗鄉村，促進民宿旅游發展；以及設立政策資金，包括鄉村民宿扶貧基金、鄉村民宿獎勵基金等。

此外相對更為直接的是落實稅收減免。符合條件的鄉村民宿企業，享受國家小型微利企業稅收減免、自產農產品免稅及進項稅款抵扣。

另主要說下金融扶持。《規劃》提到“引導金融機構依法合規創新金融產品和服務模式，擴展鄉村民宿經營主體融資渠道，在防范風險的前提下降低融資條件和門檻，服務鄉村民宿發展。建立鄉村民宿保險體系、保險產品，依法開展農村土地經營權和住房抵押貸款、農村居民信用貸款等試點，并提供貼息補助，引導金融資源配置到鄉村民宿產業發展中去。 ”

其中“依法開展農村土地經營權和住房抵押貸款”是重要信息點，但同樣由于租賃期難以保證的風險，鄉村民宿投資者對所租賃土地權益的難以掌控，使其指望通過一紙租賃合同來獲取銀行貸款的訴求，基本難以實現。

說千道萬，規劃在紙面，要真正落地所要花費的心力遠勝規劃制定。另一層面的關鍵是這個規劃圖景，是否有足夠的客群來支撐？

如上文所述，《規劃》預估2030年海南鄉村旅游人口將達到5100萬人次，將2030年鄉村民宿數量定在約6500家，是目前145家的近45倍。

根據《海南省人口發展規劃（2030年）》，海南2030年常住人口為1248萬左右。這些數據對比不難發現，海南鄉村民宿的主流消費仰賴島外客群。《規劃》中也提到，海南民宿旅游市場中，有 93.2%的消費者來自于海南島外。

高力也表示，江浙區域的鄉村民宿一大客群來自周邊游以及周末等短途游，主要是圍繞中心城市來布局的，中心城市及輻射腹地提供了巨大的客群支撐，但海南島的常住人口并不足以支撐未來的鄉村民宿市場體量，而且鄉村民宿的不少輻射人群本身就是旅游從業人員，需求釋放有限，所以海南鄉村民宿市場營銷的目標群體不能落在本地，一定是島外市場，市場客群是外向型的。

比如當前三亞民宿量在海南全省的占比超過一半，高力認為這和三亞是一個全國性目的地有關，而海南的其他區域大力發展鄉村民宿，是否具備足夠的吸引力是個問題。也即應該有個輕重緩急，先把市場熱點區域發展起來，再外延擴大。

此外，長三角、珠三角等經濟較發達區域是海南旅游的主要客源地，這些區域恰是鄉村民宿市場也較成熟區域，如何撬動他們在海南消費鄉村民宿是個挑戰。

高力認為，游客的住宿可選擇產品很多，對鄉村民宿并沒有硬性的需求，沒有多少游客會因為去專門體驗鄉村民宿而飛到海南，于此鄉村民宿需求難以具體量化，更多可能是游客在一個目的地旅游度假時，該地有鄉村民宿的供給，游客選擇去體驗，“并不是我們把（鄉村民宿）供給先做足了，它自然會產生需求，不是這樣的。”

他建議，更多導流拉動鄉村民宿消費，海南需要把自駕游發展起來，把游客的腿變得“更長更快”，能跑得更遠，海南從南到北自駕約三個小時，自駕游成熟后有助將全島的目的地做熱，而不是游客飛到三亞后就待在三亞，或在周邊打轉。

《規劃》中已有相關考量，即改善民宿交通路網，包括依托現有立體交通網絡，不斷加強支線建設，加快海口-五指山-三亞、儋州-萬寧的高速公路及濱海旅游公路建設；建設海南民宿群落至主干道、旅游景區的連接道路，完善民宿區內部交通基礎設施。

《規劃》提到的另一個點也值得關注，即養老、康養與鄉村民宿的結合，2017年海南候鳥人口達 130.98 萬，且流動型候鳥人口占比逐年增加。《規劃》顯示，海南流動型候鳥人口年均增長9.2%，預測到2030 年海南將新增候鳥養老人口約 68 萬人，由于海南房地產限購，這部分新增候鳥養老剛需有望引入鄉村，刺激鄉村長租型康養民宿市場增長。

《規劃》還提到，到海南養老的人口占流動型人口比重達41%，停留時間主要集中在每年的 11 月至次年的4月。整體處于淡季，對平衡淡旺季客流有幫助。

但問題在于，養老康養對醫療條件、康養設施等要求不低，鄉村長租型康養民宿真正做起來必然需要在此下一定重本，當養老客群離去，這些定位為康養且配套醫療康養業態的民宿，如何為續運營也是個挑戰。加上在當前農村土地問題沒有實質突破的境況下，社會資本的進入難免心存謹慎。尤其如何避免圈地房地產化也需著重考慮。

落歸一句，海南鄉村民宿的規劃圖景最后落地幾何，還存有多個不小的變量。