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清明過后，一場生態整治行動在雪野湖展開，千余套“審批手續齊全”的類別墅建筑被認定違建，將行拆除。

雪野湖位于濟南市萊蕪區（原萊蕪市），原名雪野水庫，建成于1959年，是國家4A級景區。自2007年雪野湖成立管委會以來，多家地產企業進入景區，在當地政府的違規審批下開發別墅項目，逐漸將雪野湖打造成“濟南后花園”。

而今，這些地產項目的野蠻生長被強行中止。據統計，雪野湖違建別墅一共600多棟，其中80余棟未經審批或審批手續不全違建別墅已于去年拆除；此次的整治對象，是517棟審批手續齊全的違建別墅。當地政府試圖用一個月的時間和近百億元的代價，來掃除雪野湖延宕了十幾年的積弊。

違規審批的歷史因素，帶來整治的現實難題。這場行動遇到了業主們的激烈抵抗。

五證俱全的違建

對雪野湖桃花源業主陳祺（化名）來說，“危機”是突然降臨到自己頭上的。

4月9日，一張“萊蕪區審批手續齊全違建別墅項目圖”在當地瘋傳。圖片用紅線圈出10個“五證齊全違規別墅”項目，一共520棟、1032套，包括恒大金碧天下86套、高速綠苑120套、高速綠城378套、英倫小鎮29套、雪湖春風237套、維笙酒店別墅31套、白馬莊園5套、海逸山莊15套、萊鋼金鼎108套、普利集團23套。

就在這天，陳祺接到電話，被告知住了6年的房子將被拆除，留給她考慮和辦理手續的時間只有半個月。桃花源項目由山東高速綠城萊蕪雪野湖開發有限公司（下稱高速綠城）開發， 包括云錦園、什錦園、江南里三個片區。據陳祺介紹，桃花源項目不止別墅，比如她購買的云錦園片區養老公寓，面積只有50平方米。

和陳祺一樣，前述千余套別墅的業主正面臨相同的遭遇。陳祺等多名業主向記者提供了桃花源項目的環評報告、招商文件、五證信息和房屋不動產權證，以證實“手續齊全”這一點。他們反復表達的一大困惑是，既然手續齊全，如何認定違建？

“我住了六七年，一夜之間就成違建了，非得趕我們走。”陳祺認為，這些別墅手續齊全，建設之前也得到了當地政府的審批，和未經批準而私自建設的建筑有著本質的區別。

對此，桃花源項目一名肖姓負責人向業主解釋道：“2010年前后，我們通過政府招商引資進入雪野湖，過程中合法取得所有開發手續，證件齊全，政府公示板對這條也是承認的。但因為是風景名勝區，政府目前認定當時政府自己違規審批，并以此定義違建。”

一張抬頭為“萊蕪區違建別墅分類處置情況”的告示牌顯示，雪野湖違建別墅被分成兩類：一類是“未經審批或審批手續不全違建別墅”，共88棟93套，“確保（2019年）12月9日前處置到位”；另一類是“審批手續齊全違建別墅”，即前述10個項目包含的520棟1032套別墅。

告示牌同樣給出了這些別墅雖然審批手續齊全，但仍被定性為“違建”的解釋：《萊蕪市雪野新區旅游城鎮總體規劃》與省政府批復的《萊蕪雪野風景名勝區總體規劃》不一致；10個項目中，有9個符合《萊蕪市雪野新區旅游城鎮總體規劃》，但未向省級風景名勝區主管部門履行項目選址備案手續，在清查整治工作中，被列為“政府違規審批‘五證俱全’別墅”。

“這些建筑的審批和建設，違背了2005年山東省政府批復的《萊蕪雪野風景名勝區總體規劃》，以及國務院《風景名勝區條例》《山東省風景名勝區條例》相關規定，是我們認定其違建的政策依據和法律依據。”萊蕪雪野風景名勝區專項整治指揮部一名梁姓工作人員在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，根據國務院《風景名勝區條例》，雪野湖作為山東省的省級風景名勝區，總體規劃需由省政府審批，報國務院建設主管部門備案；詳細規劃需由省級建設主管部門或風景名勝區主管部門審批。此外，《山東省風景名勝區條例》亦明確規定，“城鄉規劃區與風景名勝區重合的區域，城鄉規劃應當與風景名勝區規劃協調一致。已經編制完成的城鄉規劃，不符合風景名勝區總體規劃的，應當進行修改和調整。”

不過，這些手續齊全的別墅，最初并未被納入整治范圍。前述告示牌提到，根據《違建別墅清查整治專項行動方案》規定，對政府違法違規審批的五證俱全已建已售別墅，不嚴重破壞生態的，可以保留，完善手續；濟南市、萊蕪區二級相關職能部門認定“這些別墅未對生態造成嚴重破壞，予以保留”。

整治力度是逐漸加碼的。2019年清明節前夕，雪野湖區域內公示出一張“雪野湖旅游區擬保留、擬拆除別墅分布圖”，前述10個項目中，綠城江南里、英倫小鎮、雪湖春風、維笙酒店別墅、白馬莊園5個項目被納入擬拆除范圍，一共431套。這版拆除方案，一直延續至今年3月底。

4月11日，雪野旅游區管委會的一紙公告，宣告雪野湖別墅整治行動正式落地。根據公告，整治范圍擴充至前述所有“審批齊全的違建項目”，涉及的別墅總數由此前的520棟修改為517棟。

雪野湖的整治力度是逐漸加碼的，1000余套手續齊全違建別墅中，早期納入拆除范圍的一共431套。圖/受訪者提供別墅圍湖

別墅圍湖

雪野湖的地產開發亂象由來已久。

雪野湖原名雪野水庫，建成于1959年，距離濟南46公里、萊蕪20公里。2000年，雪野湖被山東省政府批復為省級風景名勝區，享有“濟南后花園”的美譽。

據桃花源業主胡磊（化名）介紹，雪野湖曾是萊蕪鋼鐵廠的工業用水來源，“萊蕪鋼鐵廠建于70年代，逐漸擴建成產量千萬噸級別的大廠，需水量大，導致雪野水庫的水位不斷下降。后來鋼鐵廠沒落，萊蕪進行重工業轉型，便有了對雪野水庫的大開發。”

2007年8月，萊蕪成立了雪野旅游區管委會。盡管一年之前，國務院出臺《風景名勝區條例》，明文禁止“在風景名勝區內設立各類開發區和在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院以及與風景名勝資源保護無關的其他建筑物”，然而雪野湖成立管委會后，地產項目便迅速進入議程。當地政府打出“保姆式服務”口號，陸續引進省內外多家地產企業，此后房地產項目規劃用地屢屢獲批，別墅及聯排等低密度項目野蠻生長。

山東高速集團是最先進入雪野湖開發的企業，于2008年拿下180畝住宅用地和110畝配套住宿餐飲用地。公開信息顯示，山東高速集團投資建設山東高速雪野湖國際度假區項目，項目總體規劃用地4200畝，其中1204畝規劃預計用于低密度住宅建設，1013畝用于高爾夫球場建設，187畝用于高爾夫球場住宅，1013畝用于酒店和商業建設，其余用于景觀配套建設。2011年3月，山東高速集團還與綠城集團合作設立項目公司高速綠城，共同開發桃花源項目。

就在2011年，高速綠城違規開發高爾夫球場一事被媒體多次曝光。彼時媒體報道，在地方政府提供的便利下，高速綠城“以租代征”，圈地兩千畝，在無任何手續情況下頂風上馬高爾夫球場項目，并在球場周邊建設每棟面積在300平方米以上的獨棟別墅。后來，原國土資源部國家土地督察局濟南局接到舉報，經調查認定高爾夫球場項目違規，萊蕪一些官員為此也受到了處分。

“盡管國家一直明令禁止，這個旅游區的違規開發也被多次曝光，但這里的別墅開發仍然大張旗鼓。”2014年，華夏時報在《山東雪野湖違規開發項目調查》一文中提到，“經調查發現，雪野湖別墅開發屢禁不止的背后，是當地政府大開綠燈，甚至主動為企業蓋別墅提供服務。雪野旅游區出讓的土地為商業服務或綜合用地，到了開發商手里經過運作成為高檔低密度的別墅區和高爾夫球場。”

另據《中國房地產報》報道，雪野湖建成項目多為雙拼聯排別墅搭配小高層、高層，從而在容積率上規避政策風險。對此，萊蕪政府官員曾回應稱：“我們是以容積率的高低來衡量企業是否違規，雖然這些企業可能建立了獨棟低層房屋，但他們的容積率達到了要求，我們即認為是合格的。”事實上，早在2003年國土資源部就下發緊急通知，明確規定停止別墅類用地的土地供應。迄今為止，相關部門已發布過十幾道“禁墅令”。

媒體的曝光和相關禁令，未能阻止雪野湖景區的別墅開發熱潮。繼山東高速集團之后，恒大地產、綠地集團、河南居易地產集團、山東煙草集團、山東中宸旅游開發有限公司、山東居易置業有限公司等企業陸續涌入。從地圖上看，這些企業開發的別墅，已將雪野湖完整包圍。

雪野景區如何走到今日“別墅圍湖”的局面？前述梁姓工作人員認為，問題的產生，有其特殊的歷史原因和時代背景：“過去政府的決策和審批行為，是為了推動經濟更好地發展，對風景名勝區的自然生態屬性理解不夠深刻，沒有處理好自然資源保護和開發的關系。”這名工作人員同時強調，萊蕪政府過去對土地用途的審批不是別墅用地，而是商業用地和少部分住宅用地。

據桃花源業主劉蕓（化名）了解，早年雪野湖的樓盤并不被看好，后來萊蕪城際高鐵開通、萊蕪撤市設區并入濟南，帶來兩波購房潮，才使得雪野湖真正成為“濟南后花園”。

此前媒體報道，此次拆除的517棟建筑都為手續齊全的別墅類低密度住宅項目與商業服務用房。除左岸水都、高速綠苑和恒大金碧天下的產品有70年住宅產權，拆除建筑中多數為40年的商業產權房。

“我是2016年朋友帶著過來的。云錦園的房子小，價格不貴，環境非常好，我當時就定了一套。”劉蕓表示，當時她對商業用地的土地性質和40年的土地使用年限有所擔憂，但因為五證齊全、環境評估合格，加上對綠城這一大開發商的信任，便打消了顧慮。

雪野湖別墅拆除現場。圖/受訪者提供

整治風暴

生態整治遭遇政府違規審批的歷史因素，該如何糾偏？近段時間來，山東多地采取了一刀切式的辦法。4月7日，青島涵碧樓項目41棟別墅，在宣布整治不到兩周的時間內被拆除完畢；4月17日，臨沂蒙陰縣云蒙小鎮64棟手續齊全別墅，也被宣布在4月18日18時至4月20日18時內沒收拆除。

濟南雪野湖別墅整治行動，則始于一年之前。2019年4月3日，國家住建部發布“史上最嚴禁墅令”，要求各省市立即暫停辦理本行政區域內有關別墅項目建設審批手續，并對已建、在建、在批、待建、待批的別墅項目做好梳理等工作。2019年5月14日，國務院召開全國違建別墅問題清查整治專項行動電視電話會議，此后全國多地開展違建別墅問題清查整治專項行動。

“我們這次的整治行動就是根據國家的統一部署進行的。整治的目的很明確，就是要恢復雪野風景名勝區的自然生態功能和公共屬性，保護自然生態環境。”前述梁姓工作人員提到。

《中國新聞周刊》獲取的資料顯示，去年萊蕪區政府清查出違建別墅613棟1145套，其中607棟1139套位于雪野風景名勝區內，占比高達99％。雪野湖的607棟別墅，包括未審批或審批手續不全別墅82棟87套，審批手續齊全已開工且主體未完工的違建別墅5棟20套，審批手續齊全且已建成別墅520棟1032套。

據雪野鎮政府信息，2019年5月1日，雪野鎮“打響違建別墅拆除第一槍”，一天拆除3000平方米別墅；為保證違建別墅清查整治工作有序開展，依法依規進行，雪野鎮相關負責人還曾前往煙臺龍口、青島嶗山、濟南南部山區等地學習先進經驗。截至去年底，前述80余棟未審批或審批手續不全別墅已拆除完畢。

今年3月28日，山東省委常委、濟南市委主要領導到雪野湖調研，提出“要用最堅決的態度、最有力的舉措抓好清查整治工作”。此后不久，《濟南日報》連發三篇評論，釋放出整治力度將進一步加碼的信號。在《“秦嶺違建”被徹底整治的啟示》一文中,該報提道：“秦嶺違建整治再次提示我們，推進生態文明建設，‘釘釘子精神’是不可或缺的。只要繃緊了政治紀律這根弦，以釘釘子精神的鉆勁和韌勁，‘扭住不放、一抓到底’，所有違建早晚都會轟然倒塌。”

壓力層層傳導之下，政府征遷加速，整治范圍擴張，一場風暴隨即席卷雪野湖。

對桃花源業主陳祺來說，整治的風聲起于3月29日。這天小區微信群中有人透露江南里將被拆除的消息，業主們隨后致電市長熱線，對方答復“沒有接到相關文件或指示，請耐心等待政府信息”。

與業主相比，開發商的消息更為靈通。《中國新聞周刊》獲取的資料顯示，早在3月11日，高速綠城便收到了告知書：“江南里項目涉及34棟132套別墅，位于萊蕪雪野風景名勝區，未竣工驗收，在違建別墅清查整治范圍。按照有關政策要求，須啟動評估、補償、處置程序，并于2020年4月15日前整治到位。”告知書落款為“濟南市萊蕪區違建別墅問題清查整治專項行動領導小組辦公室”。

為推動整治工作，萊蕪區政府成立了專項整治指揮部，分7個工作組。除了城建部門，稅務局、畜牧局、煤炭局、科技局等各部門和各鄉鎮均有派員參與。

在一段錄音里，一名工作人員向陳祺強調：“你們的房子是合法的，但拆遷是省、市、區三級層層安排下來的工作，勢在必行。” 

陳祺表示，自4月9日接到通知后，每天都會接到工作人員的“電話轟炸”和“短信施壓”。“省委市委對雪野環境整治的決定不可改變，現在已經開始拆除過程中。對你現在的別墅會根據現在的市場價格進行評估。如不配合，省市將安排專人到你們所在的單位，協調單位做您的工作，敬請諒解。”陳祺向記者出示的短信如是寫道。采訪得知，已有眾多具有黨員身份的業主被單位約談。

對此說法，前述梁姓工作人員回應稱，指揮部要求工作人員依法依規，以積極穩妥的方式進行談判，不存在這種施壓行為。

拆違？征收？還是回購？

綜合多名受訪者的描述，短短兩周的時間里，指揮部對拆除別墅方式的說法，經歷了從拆違、征收、回購到預征收的多次變化。

“最開始說是違建，要強拆，我們不同意，因為我們是五證齊全的。后來他們不說我們違規了，改口要合法征收。”陳祺說。有業主根據《國有土地上房屋征收與補償條例》，要求指揮部完整履行決定、評估、補償、搬遷與拆除等征收程序。

4月11日，雪野旅游區管委會發布了針對別墅拆除的補償公告。公告提到，將委托山東贏泰文化旅游發展有限公司采用貨幣方式補償，對已竣工驗收并交付使用的建筑，參照類似房地產市場評估價進行補償；對未竣工驗收、未交付使用的建筑，按在建工程的評估價進行補償。

據業主胡磊估算，以現行市場價格，假如1000余套別墅均補償到位，政府需花費近百億元。前述梁姓工作人員則表示，具體補償數額需根據最終的評估結果確定。

為鼓勵相關權益人早日達成補償協議，管委會還出臺了獎勵政策。對于愿意配合的業主，根據簽約日期有5萬~20萬元不等的獎勵金，4月30日后簽約的則不再享受獎勵。

“這更類似一個回購而非征收方案。”有業主在小區微信群中提到。對此，專項整治指揮部工作人員解釋稱：“此項活動是落實省委市委指示精神的專項工作，方法是政府回購然后拆除恢復生態功能，具體方案是由市政府委托知名評估公司按市場價合理公平評估，簽訂回購協議，絕不讓業主受損失。”

對于回購的說法，胡磊等受訪業主表示不接受。“回購即協議拆除，不是征收，前提是你情我愿。一旦我們簽訂了協議，不需要進行合法性審查就可以拆。”

北京樺天律師事務所律師、中國征地拆遷律師網創始人鄒伙發告訴《中國新聞周刊》，合法房屋拆除分為民事拆除、行政拆除、司法拆除三種，回購屬于民事行為，征收屬于行政行為，是否可以強制是二者的主要區別。

鄒伙發介紹稱，合法的征收需要經過一套流程：啟動征收程序，由公共利益項目建設單位向房屋征收部門提出征收申請；房屋征收部門審查通過后，擬定征收補償方案，報政府研定；政府組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見；政府作出征收決定，并及時發布征收公告等。“如果達不成補償協議，產生糾紛，還需要經過訴訟、復議等環節，長的甚至要耗時一兩年。”鄒伙發說。

4月15日，在與陳祺的電話溝通中，政府工作人員再次改口，表示整治方案采用的是“預征收”的模式。對此，北京來碩律師事務所律師燕薪向《中國新聞周刊》表示，“預征收”是地方政府生造出來的概念，違反了《國有土地上房屋征收與補償條例》在征收程序上的規定。“預征收的協議本身沒有法律效力，但簽了協議意味著同意征收了，會比較被動。”

此外，兩名律師均指出，雪野旅游區管委會并非合法的發布征收公告的部門，萊蕪區政府目前采取的征收方式也明顯違法。

“回購或征收等方式都不是，我們采取的是市場化運作的方法，依法評估，依法補償，依法拆除。”接受采訪時，指揮部梁姓工作人員否定了業主和律師的這些質疑：“整治行動啟動和完成的時間是比較明確的，我們需要保障這項任務的進行。但有個最基本的原則，就是要切實維護產權人的合法權益，我們也是在充分協商的基礎上，平穩地推進這項工作。”

連日來，雪野湖業主們嘗試尋求律師和媒體的幫助，并申請復議，但未能改變事件走向。就在前述公告發出當晚，桃花源項目對面的56棟雪湖春風別墅被連夜推平。“政府采用的是簽一套拆一套的方式。”陳祺說。

“目前桃花源（國際度假區）整體評估率已達到90％以上，多數業主對評估報告高度認可，現在已進入最高獎勵簽約階段。對今日不能完成入戶測量的業主，若貽誤簽約及獎勵領取時機，后果由業主自負。”4月20日上午，幾名受訪業主收到這條消息，決定接受指揮部提供的方案。“我已經身心俱疲，今天讓工作組和評估室內的人進屋測量了。”業主胡磊說。

根據《中國新聞周刊》的不完全統計，目前雪湖春風、萊鋼金鼎、白馬莊園、桃花源江南里、恒大金碧天下等多個別墅項目已經動拆。

整治推行期間，雪野湖仍有別墅在公開售賣。綠地集團在雪野湖北面開發了雪萊小鎮別墅項目，該項目一名銷售人員向記者表示，別墅是70年的產權房，售價每平方米1.7萬元，要拆遷的業主帶上房產證，1.6萬元就能拿到手。

即將被拆除的別墅也成了銷售人員口中的話術：“雪野湖邊別墅基本全部違規，即將拆除。雪萊小鎮是周邊在售且唯一符合規劃的合院別墅產品。山常在水常在，山湖合院不常在，正所謂物以稀為貴，您還在猶豫什么呢？” 

*本文來源：微信公眾號“中國新聞周刊（ID: chiananewsweekly），作者：黃孝光，原標題：《濟南雪野湖掀整治風暴，千余套“手續齊全違建別墅”正被拆除》。