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為全國兩會提供高質量的提案：發展中國特色的國家公園。

成立統一管理的中國國家公園管理局勢在必行；中國國家公園管理局成立后的首要工作是制定中國國家公園的管理條例；國家公園的試金石是體現公益性；中國特色一是體現于不同于海外國家公園多處于地廣人稀區域，我國多為包含大量居民和大面積生活區的人文景觀；二是體現于我國34年來努力的軌跡，三是體現于逐步完善的過程。

一、趙煥焱響應全國人大《旅游法（草案）》公示，提出發展國家公園觀點獲采納

2012年9月7日，十一屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議了《中華人民共和國旅游法(草案)》，中國人大網公布草案全文，向社會公開征集意見，意見征集截止日期為2012年9月30日。

趙煥焱響應公示，提出把發展國家公園作為中長期目標等意見。

2013年4月25日，《中華人民共和國旅游法》經十二屆全國人大常委會第二次會議通過，2013年4月25日中華人民共和國主席令第3號公布，自2013年10月1日起施行，其中第一章總則第四條規定，利用公共資源建設的游覽場所應當體現公益性質。

2014年8月9日，國務院以國發〔2014〕31號發出《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》，附件包括23項重點任務分工及進度安排表，第一項是發改委牽頭的穩步推進建立國家公園體制，要求2015年前取得階段性成果。

中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》中明確提出“建立國家公園體制”，這一概念首次進入中國最高層級的政策文件之中。

《十三五規劃建議》中提出：“整合建立一批國家公園”。

2015年9月10日，《南方都市報》伊曉霞“景點門票提價怪圈怎么破？”文章和2015年9月17日《中國財經報》“景區門票漲價，能經得住這三問嗎？”文章都提及趙煥焱建議的情況。

中國的進步與發展有賴于越來越多的草根行使公民權利。全國人大公示《旅游法（草案）》，可能有些人認為是擺擺樣子，但是我看得很認真，認真發表意見，結果說明全國人大也很認真。其實國家有關方面還是關注來自于民間的建議的，26年前，趙煥焱發表于1990年3月的《研究與通訊》的文章《我國一九七七年以來企業管理的反思》建議我國停止開展“企業上等級”活動，之后不久，國務院下達通知停止開展“企業上等級”活動。

二、國家公園的發展歷史

全世界現有的13萬多個自然保護區中，已有各類國家公園數千座，并由單一的國家公園概念逐步衍生出“國家公園和保護區體系”等系統化的大概念。

國家公園的擴展分為三個階段：第一階段是19世紀末，美國設立了一批標志性的國家公園，而其理念也傳播到了加拿大、澳大利亞和新西蘭等國；第二階段為20世紀前半期，歐洲國家開始應用國家公園理念，在瑞典、意大利、羅馬尼亞、希臘、西班牙、冰島、愛爾蘭和瑞士都設立了國家公園。歐洲殖民國家如英國、法國、比利時等國在亞洲或非洲殖民地設立國家公園；第三階段是第二次世界大戰結束后，增加了自然保育和生態系統功能。

1、美國

富蘭克林·D·羅斯福總統：“沒有任何東西像國家公園這樣富有美國味道，……，國家公園背后的基本理念是，……，這一區域屬于人民，它正在使得我們所有人的生活更加豐富多彩。”

曾任美國財政部長、高盛（GoldmanSachs）首席執行官的小亨利-M-保爾森（Henry M.Paulson Jr.）：“國家公園是美國向世界輸出的最棒的理念之一”。

1832年，藝術家喬治-卡特琳（George Catlin）提出為公眾提供大型自然保護區的國家公園理念。

1864年6月30日，阿伯拉罕-林肯（AbrahamLincoln）簽署國會法案，將加利福尼亞州山谷（Yosemite Valley）連同附近的馬里波薩樹林（Mariposa Big Tree Grove）一起轉歸州政府所有，“為了人類的利益而被使用或者受到保護”，“將被用作公眾休憩和娛樂，……，在任何時候都不可以被剝奪、分割和轉讓用作他途”。1890年10月1日，這里成為國家公園。

1868年，一支探險隊橫穿位于蒙大拿（Montana）和懷俄明（ Wyoming）州的黃石地區，探險隊成員建議保留黃石以作公眾用途。

1870年9月19日，畢業于耶魯大學的年輕律師科尼利厄斯-赫奇斯提出，黃石區域的任何一塊土地都不應該為私人所有，應將整塊地盤劃出來設為一座偉大的國家公園。

1872年的3月1日，美國國會法案：“為了人民的利益，黃石公園被批準成為公眾的公園及娛樂場所”，同時也是“為了使它所有的樹木，礦石的沉淀物，自然的奇觀和風景，以及其它景物都保持現有的自然狀態而免于被破壞”。當時的總統尤利塞斯-格蘭特在提案上簽字。

1906年，美國頒布《保護古跡法》允許總統可以將歸美國所有的或者受美國控制的土地上的“歷史性地標、歷史和史前建筑以及其他具有歷史或科學價值的物體”以“國家自然保護區”的形式單獨劃分出來。西奧多-羅斯福（Theodore Roosevelt）總統利用這一法案，在他的任期內建立了18個國家自然保護區。截至19 世紀末，美國已建立了超過100個國家自然保護區。

1916年8月25日，伍德羅-威爾遜（WoodrowWilson）總統批準立法，成立了國家公園管理局。此時美國內政部負責管轄14個國家公園和21個國家自然保護區。

1926年，美國國會批準了阿巴拉契亞地區的謝南多厄（Shenandoah）、猛瑪洞穴（Mammoth Cave）、大霧山國家公園（Great Smoky Mountains）3個國家公園。在東部也建立了許多新的歷史公園，包括大量的戰場、堡壘、紀念碑，以美國陸軍部的名義加以保護。富蘭克林·D·羅斯福（Franklin D. Roosevelt）總統要求所有軍事公園轉交給國家公園管理局，后者接收了15個國家自然保護區、國家公園，包括林肯紀念堂和白宮，以及位于東部的將近40個歷史紀念區域。

20世紀30年代，國家公園管理局開始介入主要面向大眾娛樂的區域，包括公園道路和航道。

1933年后，其他公園和自然保護區陸續進入國家公園管理局的管轄范圍，其中包括國家海濱公園（National Seashores）、國家游樂區公園（NationalRecreation Areas）、國家湖濱公園（National Lakeshores）。

1966年，美國《國家歷史保護法》批準國家公園管理局整理維護一個綜合性的國家史記名錄，該名錄目前已經成為美國官方公布的值得保護的文化遺產清單。這些遺產，無論是公共所有的還是私人所有的，在當地和國家層面都明顯地受到聯邦項目規劃、聯邦教育撥款和技術援助方面的特別關注。

20世紀60年代，一些新型公園加入了國家公園體系。由國會在1964年，國會批準密蘇里州奧扎克國家風景河道（Ozark National Scenic Riverways）成為《自然風景與河流法案》通過的先導。

1968年，第一個國家湖濱公園成立，同時通過了《國家步道體系法案》，該法案規定國家公園管理局負責管理阿巴拉契亞國家風景登山步道。該登山步道從緬因州到喬治亞州綿延超過2100公里，橫貫了14個州。

1980年，《阿拉斯加國家利益土地保護法案》通過增加了4700多萬英畝野生區域，使得國家公園體系的規模擴大了兩倍還多。蘭格爾山脈—圣伊利亞斯國家公園（Wrangell-St. Elias National Park）覆蓋了超過830萬英畝的面積，蘭格爾山脈—圣伊利亞斯國家保護區的面積接近490萬英畝。國家公園管理局體系包括了超過380個國家公園，覆蓋了超過8300萬英畝的面積，在幾乎每個州和美屬領地都有分布。

美國國家公園的管理人員一律由國家公園管理局任命、調配，有固定員工和臨時員工的區別，一般要求有較高的學歷，統一著裝，配備先進設備，以保證國家公園的資源保護和服務質量。

2、澳大利亞

澳大利亞的國家公園由環境與遺產部管理。澳大利亞總人口2千多萬，但是每一年有8千萬人次的游客光臨澳大利亞的國家的公園或者是海洋公園，而其中有90%是國內游客，相當于平均每一位澳大利亞人一年光臨3至4次國家公園。澳大利亞已經建立起了500多座國家公園，面積加在一起占澳大利亞國土面積的四分之一。19世紀起，澳大利亞對國家公園進行立法，20世紀的50年代的立法包括環境保護法、國家公園和野生動植物保護法、澳大利亞遺產委員會法案等。國家公園的財政支持方面，每年國家公園局對維多利亞州撥款1.15億澳幣，而這個州本身的國家公園財政收入一年只有1千萬澳幣。

3、俄羅斯

俄羅斯共有47處國家公園，其中每個國家公園保護區的屬性和開發管理方向也大有不同，其中包括國立自然禁區含國立自然生物圈保護區、聯邦重點國立自然保護區、聯邦重點自然遺跡、聯邦重點植物園及聯邦重點醫療療養地等。最著名也最具有代表性的莫過于索契國家公園和北極圈國家公園，這兩個國家公園一南一北，具有截然不同的運營模式。索契國家公園是俄羅斯規劃的第一個國家公園，建于1983年5月，由于索契80%的土地都屬于國家公園，擁有接近40℃的硫化氫療養溫泉，一直都是俄羅斯最好的療養勝地。自從2014年冬奧會在此地舉辦后，索契也成了全世界人民冬季最受歡迎的度假圣地。該國家公園也成了自然保護和旅游開發相結合的典范。而北極圈國家公園則是將生態保護作為最主要的管理方向。2009年6月15日普京簽署了成立俄羅斯北極圈國家公園的決議，北極圈國家公園是為了履行生物多樣性條約下的責任和義務以及承擔保護北極圈的國際責任而設立的。在俄羅斯生態保護架構中，國家公園制度是最高級別的自然保護區制度，在保護生物多樣性方面發揮著重要作用。

4、其他國家

德國為國家公園設立的政府管理機構稱為國家公園管理處，隸屬于所在地的縣議會，必要的管理經費由州政府根據規定下撥到縣；日本國家公園系統的管理由國家環境署與縣政府、市政府以及國家公園內各類土地所有者密切合作進行；韓國國家公園由隸屬環境部的國家公園管理局負責管理；新西蘭包括國家公園在內的自然與歷史遺產由保護部負責管理。

三、中國嘗試建設國家公園的歷程

1982年，國務院審批的第一批44處風景名勝區的名稱為國家重點風景名勝區，其規劃配置都是按照國家公園體系設計的。第一批國家重點風景名勝區中原有45個景區，但后來沒有張家界，這是由于張家界屬于林業局管轄。

2006年，云南省迪慶藏族自治州建立了香格里拉普達措國家公園試點。

2007年，我國不少地方都提出建設國家公園的構想，如陜西的秦嶺中央國家公園，四川的紅原大草原、汶川國家公園，貴州的黃果樹國家公園，新疆的喀納斯國家公園，青海的坎布拉國家公園。

2008年6月，云南省被國家林業局作為國家公園建設試點省份，以具備條件的自然保護區為依托，開展國家公園建設工作。

2008年9月，黑龍江湯旺河國家公園獲得環保部和國家旅游局的批復開建，這被認為是我國首個獲得國家級政府部門批準核定建設的國家公園。

2008年，環保部和國家旅游局選擇在黑龍江省伊春市湯旺河區進行國家公園建設試點，并為湯旺河國家公園授牌。

2012年，貴州稱將投資3萬億元打造“國家公園省”，這個計劃依據的是2012年編制完成的《貴州省生態文化旅游發展規劃》，該規劃由貴州省政府、國家旅游局、世界旅游組織聯合編制。

2014年初，湖北省林業廳向國家林業局遞交申請，請求將湖北列為國家公園建設試點省。此前，湖北省委已出臺意見，明確提出“支持神農架等地創建國家公園，完善自然保護區、風景名勝區管理體制”。

2014年2月23日，江西省委書記強衛提出：“要以國家公園建設為契機，打造江西的綠色明珠。”

2014年3月，全國兩會上，全國人大代表、黑龍江省伊春市市長高環說，伊春市將對照美國、加拿大國家公園的建設標準，建設“伊春國家公園”，將伊春北部地區14個保護區、9個森林公園和3個地質公園納入整體規劃，實行更加嚴格的源頭保護制度。全國人大代表、內蒙古森工集團黨委書記張學勤提出議案建議，在內蒙古大興安嶺北部原始林區設立國家公園。

2014年3月，浙江省的仙居、開化兩縣被環保部列入國家公園試點，成為全國首批兩個國家公園試點縣。

2014年5月，根據國家林業局《關于調整充實國家林業局林業改革領導小組的通知》，青海省被列入國家公園體制試點范圍。

2014年11月26日，《中國環境報》的報道透露，海南省正在爭取試點建立國家公園。海南省國土環境資源廳在回復農工黨海南省委員會關于“率先在海南建立國家公園體制的提案”中表示，目前涉及國家公園體制四方面的問題已解決，其中包括“圍繞建立國家公園體制，積極推進配套改革；成立工作專班，加強與國家有關部委溝通協調”等。

2014年11月26日，《安徽日報》報道，黃山風景區日前在全省率先啟動國家公園試點創建工作，全力打造“國家與民族的圣地、風景名勝與生態保護的重地、旅游與休閑的福地”。

2014年11月，云南羅平縣表示，將高起點高標準建設國家公園縣，擔負起做大經濟總量和提升經濟質量的雙重責任。

2014年，西藏自治區計劃開展國家公園建設試點，爭取逐步將珠峰、雅魯藏布大峽谷、納木錯、瑪旁雍措納入國家公園建設試點范圍。

最近，《京津冀協同發展規劃綱要》提出的環首都國家公園建設試點即將啟動，河北省的張家口市、承德市、保定市和北京市的房山區、延慶縣等地將率先啟動環首都國家公園建設的試點，構建環首都國家公園體系。

四、中國發展國家公園的條件、原則、特色

1、條件是體制和制度

中國已大致形成九大類自然和文化遺產地管理體系，其總面積占國土面積的近20%。在九大類自然和文化遺產地管理體系中，含金量最高的兩塊牌子是國家級風景名勝區和自然保護區，這兩者是由國務院直接審批的。目前這些自然和文化遺產地的管理權限，分散于相關部門和地方政府。住建部《中國風景名勝區事業發展公報(1982—2012)》中說：“我國建立了國家建設行政主管部門、地方政府主管部門以及風景名勝區管理機構三級管理體制。”其中，國家建設行政主管部門負責全國風景名勝區的監督管理；省、自治區人民政府建設主管部門和直轄市人民政府風景名勝區主管部門，負責本行政區域內風景名勝區的監督管理；而風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府設置的風景名勝區管理機構，則具體負責風景名勝區的保護、利用和統一管理。除住建部外，林業局、環保部、海洋局等部門均有各自的國家公園系統。國務院下屬機構中，沒有一個部門能綜合管理所有的中國國家公園。風景名勝區和國家城市濕地公園由住建部管理；國家森林公園和國家濕地公園由國家林業局管理；文物保護單位由國家文物局管理；國家地質公園由國土資源部管理；水利風景區由水利部管理；A級旅游景區由國家旅游局管理。這些部門中，與國家公園建設關系最密切的有三個：國家林業局、住建部、環保部。因為在眾多類型的自然和文化遺產地當中，建立最早且依法而設的體系只有三類：自然保護區、風景名勝區、文物保護單位。

因此，成立統一管理的中國國家公園管理局勢在必行。

中國國家公園管理局成立后的首要工作是制定中國國家公園的管理條例。

2、原則是公益性

國家公園的試金石是體現公益性。

我國主題公園1989年年底30多個、1996年年底1730個，現在已經超過2500個。我國主題公園80%以上收入依靠門票。

美國國家公園的收入主要來自三部分：政府補貼、特許經營和企業慈善捐款。美國國家公園運營由聯邦財政支持占其運營資金的約70%，門票、特許經營收入和社會捐贈只是補充，所有公園都能做到票價低廉(10美元左右的多日通票)，國民進入國家公園成為基本公共服務。美國立法規定，各公園的門票與娛樂項目收費80%可以留在公園，用于支付維護和管理開支，其余20%上交國家公園管理局統一支配，用于援助不收費的公園。門票收入在公園預算中所占比例不大，主要依靠財政撥款。

3、中國特色

一是體現于不同于海外國家公園多處于地廣人稀區域，我國多為包含大量居民和大面積生活區的人文景觀；二是體現于我國34年來努力的軌跡，三是體現于逐步完善的過程。

 ＊本文作者：趙煥焱，華美酒店顧問有限公司首席知識管理專家，上海社會科學院旅游研究中心特約研究員，執惠旅游專家作者。