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6月21日，甘肅省旅游發(fā)展委員會揭牌儀式在蘭州舉行，國家旅游局局長為旅委會揭牌。該省首任旅委會主任說，“甘肅省旅游發(fā)展委員會的成立，具有劃時代和里程碑式的意義，標志著構(gòu)建旅游產(chǎn)業(yè)綜合治理機制的重大創(chuàng)新和歷史突破，傾注著國家旅游局破解旅游業(yè)發(fā)展深層瓶頸的戰(zhàn)略眼光和巨大魄力”。

迄今，全國已有海南、北京、云南、廣西、江西、西藏、貴州、湖北、四川、寧夏、河北、黑龍江、山東、遼寧和甘肅等十五個省（自治區(qū)、直轄市）成立了旅游發(fā)展委員會。據(jù)說，還有若干省份的旅游發(fā)展委員會正在醞釀當中。照此進度到今年年底，大約有2/3以上的省（自治區(qū)、直轄市，下同）實現(xiàn)“局”改、“委”。套用“全國山河一遍紅”的老話，也許到明年全國旅游局就一遍“委”了。

為什么要把“旅游局”改為“旅游委”？去年1月全國旅游工作會議上工作報告說，旅游部門“不要有‘小馬拉大車’的‘怨婦’心態(tài)”。從2009年開始海南省率先實行“局”改“委”，但進展較慢，直到2014年只有北京、云南、廣西幾個省區(qū)成立了旅游委。從2015年起國家旅游局新領(lǐng)導(dǎo)多管齊下加快推進各地“局”改“委”：

立新論、造輿論。如：“旅游+’代表一種新的經(jīng)濟形態(tài)、一種新的生活形態(tài)、一種新的社會組織形態(tài)、一種新的先進生產(chǎn)力”；“構(gòu)建‘產(chǎn)業(yè)圍繞旅游轉(zhuǎn)、產(chǎn)品圍繞旅游造、結(jié)構(gòu)圍繞旅游調(diào)、功能圍繞旅游配、民生圍繞旅游興’全域旅游發(fā)展格局”。既然旅游業(yè)的地位如此之高、格局如此之大，旅游局“小馬拉大車”的地位怎能不改變？怎么能不變“怨婦”為“主婦”？

給榮譽、受表彰。如在全國性的會議上，設(shè)了旅游委的副省長享受上主席臺胡“榮譽”，沒有設(shè)的副省長只能坐在臺下，讓那些不“緊跟”的省領(lǐng)導(dǎo)難堪。對“局”改“委”的地區(qū)，作為“旅游綜合改革示范區(qū)”，在會議、媒體上進行交流、表彰。

給獎勵、多加分。據(jù)說，先行成立的省可得到1000萬元的獎勵（此項規(guī)定筆者未找到“紅頭文件”）；在各種評定、考核活動中，成立旅游委的可以加分，如《國家全域旅游示范區(qū)》創(chuàng)建的驗收標準中，“建立旅游領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制，設(shè)立旅游委或類似綜合協(xié)調(diào)管理機構(gòu)等改革”可得30分。

“局”改“委”之后，有哪些變化？

一、多數(shù)省的旅游局早已從政府的直屬機構(gòu)升格為政府的組成單位，旅游委主任由省人大任命而不是由省長任命。少數(shù)沒有升格的在“局”改“委”的同時實行了升格。

二、其他行政部門副職負責人兼任旅委會成員、甚至掛“副主任”的銜。

三、大多數(shù)省的旅委會增設(shè)機構(gòu)、擴大編制。有的增設(shè)了“大型活動處”、“文化會展處”、“運行監(jiān)測處”、“信息與公共服務(wù)處”；有的把市場處一分為二，設(shè)“國際和港澳臺市場處”和“國內(nèi)游游處”，有的產(chǎn)業(yè)處一分為二，設(shè)“產(chǎn)業(yè)發(fā)展一處”、“產(chǎn)業(yè)發(fā)展二處”；多數(shù)省新設(shè)了“綜合協(xié)調(diào)處”或“產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)處”；有的把產(chǎn)業(yè)發(fā)展處分為“旅游規(guī)劃處”、“產(chǎn)業(yè)開發(fā)處”，把“規(guī)劃”職能與“開發(fā)”職能相分開。與此相應(yīng)，增加了機關(guān)編制與職務(wù)編制，有的省區(qū)機關(guān)行政編制增加了59名。

四、增加政府對旅游發(fā)展（專項）基金的份額，如有的市一年達5億元，有的省每年增加1億元，據(jù)說到2017年達到7億元。可謂“財大氣粗”。

對于以上變化，筆者的看法是：

一、旅游局由政府直屬機構(gòu)升為政府組成單位，與“局”改“委”沒有必然聯(lián)系，“局”也可以升格。升不升格與部門職權(quán)沒有實質(zhì)變化，仍然是“廳局”級。只是由“局長”改稱“主任”而已。就如大學(xué)里的系主任改成“院長”一樣。

二、對部門之間的溝通與合作有一定積極作用，但不能從根本上解決部門協(xié)作問題。一是兼職委員各有其本職工作，不可能經(jīng)常參與旅委的活動；二是副職負責人沒有決策權(quán)，仍要把問題帶回原單位經(jīng)正職負責人的同意后才能定奪；三是與旅游合作的重要部門有幾十個，到旅委兼職的只是少數(shù)幾個部門，可協(xié)調(diào)的部門仍然有限。有一種看法：“以旅游委及其辦公室的名義，很容易將各部門的意見統(tǒng)一起來，由旅游業(yè)由單一部門推動向部門綜合聯(lián)動的轉(zhuǎn)變奠定了堅實的體制基礎(chǔ)”。如果說“通氣”還可以，說“統(tǒng)一”就一廂情愿了。

三、對新設(shè)的機構(gòu)，有五種情況：一是基本合理，如“信息與公共服務(wù)處”；二是可設(shè)可不設(shè)，如“綜合協(xié)調(diào)處”、“區(qū)域協(xié)調(diào)處”、或“產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)處”，這個職能以前由“辦公室”或個“綜合處”兼，現(xiàn)在單列出來可加強協(xié)調(diào)工作；三是基本沒有必要，如把市場處或產(chǎn)業(yè)處一分為二；四是不必要，如另設(shè)“大型活動處”；五是不合理，如把“規(guī)劃”與“開發(fā)”分開很不合理。上述幾種情況都與“局”改“委”沒有必然聯(lián)系，不改“委”也照樣可以根據(jù)本省省情增、減或分、合某些處室。

四、國家旅游局對成立了旅委會的省區(qū)市給資金“獎勵”、政策“優(yōu)惠”是一種地域歧視，是對其他設(shè)有設(shè)委的省市區(qū)的不公正，甚至是一種財政脅迫。至于各省市區(qū)對增加政府對旅游發(fā)展（專項）基金，則與成立旅委會沒有必然聯(lián)系。

縱觀已有16個省旅委的組成與機構(gòu)變化，一個共同的趨勢是：在擴權(quán)、擴編、擴財上下力氣，沒有在轉(zhuǎn)變職能、精兵減政、革新行政方式上下功夫；試圖通過擴權(quán)、擴編、擴財來強化以旅委為中心的部門協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)融合的體制機制。大多數(shù)省的旅委在機構(gòu)設(shè)置中細化旅游資源、產(chǎn)品、開發(fā)的項目和活動的管控機構(gòu)，導(dǎo)致省級旅游主管部門對旅游產(chǎn)品的開發(fā)管理具體到項目和活動上，容易導(dǎo)致干預(yù)市場層面的企業(yè)運作。

用“局”改“委”的名義擴編增人，不符合精簡機構(gòu)的原則。有些政府職能應(yīng)該政、事分離，向轉(zhuǎn)旅游協(xié)會轉(zhuǎn)移，而不是相反。有的甚至用“掛職鍛煉”的名義向下級主管部門借調(diào)公務(wù)員，更是一種變相的擴編行為。

其實，旅游局要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅游業(yè)發(fā)展并非今日的新發(fā)現(xiàn)。早在2008年國務(wù)院機構(gòu)改革方案中，就確定國家旅游局的職能的第一條第一句就是“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅游業(yè)發(fā)展”。按照國務(wù)院目前的機構(gòu)設(shè)置，眾多部門的職能與旅游業(yè)發(fā)展直接或者間接相關(guān)。

其一，旅游資源方面的管理，涉及民委、環(huán)保、城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、文化、體育、林業(yè)、宗教、海洋、中醫(yī)藥管理等部門；

其二，游客流動方面的管理，涉及外交、公安、邊防、港澳、對臺等部門；

其三，旅游產(chǎn)業(yè)運行方面的管理，涉及工商、質(zhì)檢、稅務(wù)、安監(jiān)、統(tǒng)計等部門；

其四，旅游產(chǎn)業(yè)促進方面的管理，涉及發(fā)展改革、財政、國土、民政、人力資源與社會保障、商務(wù)、標準委、教育、衛(wèi)生、科技、工業(yè)和信息化、交通運輸、人民銀行、國資、證監(jiān)、銀監(jiān)、保監(jiān)等氣象等部門。

顯然，旅游主管部門只能與這些部門協(xié)商，而不可能去“統(tǒng)一”這些部門。而能協(xié)調(diào)這些部門的只能是國務(wù)院及省市區(qū)的主管領(lǐng)導(dǎo)及其主持的協(xié)調(diào)機構(gòu)，而不是“旅委會”。

解決“小馬拉大車”有兩種思路：一是把“小馬”變成“大馬”，旅游局擴權(quán)、擴編、擴財，成為旅游業(yè)的“發(fā)改委”、甚至是第二“發(fā)改委”；二是在“車把式”的統(tǒng)籌下，變“一馬”拉車為“眾馬拉車”，旅游局當好“帶頭馬”。筆者以為，這是實現(xiàn)綜合性產(chǎn)業(yè)綜合管部的可行之道。

就全國而言，把旅游局升格為“部”、“委”、“發(fā)改委”的思路斷不可行。就地方而言，按照本地社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、旅游產(chǎn)業(yè)定位和旅游資源產(chǎn)品特點等，因地制宜設(shè)置區(qū)域旅游綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)和旅游主管機構(gòu)，而不宜千遍一律地推廣“旅游委”及“旅游警察”、“旅游巡回法庭”、“旅游工商所”。如果只有極少數(shù)以旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)設(shè)置這些機構(gòu)，就沒有可復(fù)制、可普遍推廣的“示范”性。

依筆者觀點，加強國務(wù)院和地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的決策協(xié)調(diào)，是破解綜合產(chǎn)業(yè)綜合協(xié)調(diào)難題的關(guān)鍵。旅游管理部門擴編、增權(quán)，既不符合中央關(guān)于行政機構(gòu)瘦身放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的方針，也非加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、部門合作的良策。旅游主管部門應(yīng)擺正心態(tài)，主動與相關(guān)部門協(xié)調(diào)、為相關(guān)行業(yè)服務(wù)，才能實現(xiàn)部門合作、推進產(chǎn)業(yè)融合。旅游產(chǎn)業(yè)無邊界、產(chǎn)業(yè)融合無止境、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)無盡頭，旅游主管部門可以去引導(dǎo)，不可能都去主導(dǎo)。

筆者認為，變“一馬拉車”為“眾馬拉車”，可行之路是：

在國家層面加強頂層統(tǒng)籌，制定國務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會議工作規(guī)則，使頂層協(xié)調(diào)制度化；旅游部門主動與相關(guān)部門協(xié)調(diào)，凡是與相關(guān)部門有關(guān)之事，事前通氣、事中聯(lián)絡(luò)、事后通報，使部門協(xié)調(diào)常態(tài)化、制度化、權(quán)威化。

各地都已建立由地方主要領(lǐng)導(dǎo)負責的旅游決策協(xié)調(diào)機構(gòu)，雖不是常設(shè)機構(gòu)，但仍然發(fā)揮了對地區(qū)旅游業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，應(yīng)該堅持和完善這種協(xié)調(diào)形式，做到既不增加機構(gòu)編制又實行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既尊重各部門的管轄職權(quán)和專長，又催生各部門發(fā)展旅游的內(nèi)在動力，實現(xiàn)“旅游＋”與“＋旅游”的雙贏。

各地情況千差萬別，尤其是縣級旅游千姿百態(tài)，應(yīng)鼓勵各地自主探索旅游體制機制，不宜“一刀切”，到處推廣“旅游發(fā)展委員會”。為了應(yīng)付上級主管部門的評定驗收，掛個“旅游發(fā)展委員會”的牌子，只能是“換湯不換藥，換牌子不換體制，換機構(gòu)不換機制，換人不換理念”。叫什么名稱、設(shè)哪些機構(gòu)、與哪些部門合併、用什么方式協(xié)調(diào)，以及設(shè)不設(shè)“旅游警察”、“旅游巡回法庭”、“旅游工商所”等等，讓各地自主探索、自行決擇。

*本文作者：王興斌，執(zhí)惠專家作者，北京第二外國語學(xué)院原旅游科學(xué)研究所長、教授，國務(wù)院特殊津貼專家，中國旅游報特約評論員，主要著作有“旅游憂思錄”、“中國旅游客源國概況”、“中國出入境旅游國家（地區(qū)）概要”。