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旅游業是海南最具有競爭力的優勢產業，也是《海南自由貿易港建設總體方案》確立的三大產業之首。獨特的地理位置、多元的生產生活方式、宜人的氣候等自然地理條件為海南島提供了豐富的旅游資源，將旅游業作為核心產業發展，是完全符合海南特色的。

在海南自由貿易港建設的進程中發展文旅產業，應當有海納百川的胸襟和氣魄，對世界最先進的文旅產業發展潮流、最新科技業態、最先進的治理體系和服務保障持積極開放的態度，又應當有持中守正的信念和決心，建立合法、科學有效的政府監管體系和模式，在改革路徑和制度建設方面積極提供探索經驗，將海南文旅產業打造為全新的中國名片。

以文旅融合為發展契機

在對2019年的文旅產業進行回顧和總結時，以旅游業規模增長、旅游熱度排行、文化旅游以及旅游消費等幾個主要指標對全國主要地區和城市進行評估考量時，海南并未位列前茅，這與海南豐富的旅游資源和獨特地位并不相稱。一方面說明盡管海南作為旅游業大省，對旅游業發展的新業態、新趨勢的掌握還有提升的空間；另一方面也說明海南傳統旅游業瓶頸期已至，自貿港建設的發展機遇期恰逢其時，這將成為解渴之近水，推動文旅產業轉型升級的黃金機會正在考驗海南的智慧與能力。

文化是旅游的靈魂，旅游是文化的載體，以文促旅、以旅彰文，二者融合發展是人類價值的延伸，是相攜而行、和合共生的關系。近年來文旅融合趨勢更加明顯，瞄準文旅融合，海南自由貿易港應當從以下方面著手布局。

第一，精準定位，雕琢屬于海南獨特的“標識性的旅游吸引物”。海南不僅有獨特的自然地理風光，也在歷史進程中積累了豐富多元的文化資源，無論是古代寄托文人去國懷鄉的憂思，還是近現代波瀾壯闊的革命歷程，在與少數民族多元文化的交織融合過程中，都呈現出來與中原文化迥異的歷史文化面貌。海南文旅產業升級發展，除了基于本土資源打造具有全國以及全球“標識性的旅游吸引物”之外別無他途。正如瑞士雪山、蘇州園林、北京長城和馬爾代夫海島，海南將塑造和打造何種標識，對于產業發展和定位至關重要。

第二，把海南打造為靚麗的“中國名片”，以政府再造為基礎，展現中國軟實力。文旅融合發展與監管明確要求要從理念上推進文旅融合，對內要更好傳播中國特色社會主義文化，弘揚社會主義核心價值觀；對外要增強國家文化軟實力，提升中華文化影響力。這一文化傳播和價值觀傳達的要求對海南自由貿易港名片打造上提出更高要求，一個融合現代與歷史、開放包容的新時代中國文化形象要依托海南自由貿易港的打造立體豐富地展現出來。

因此，極簡審批、放管服和科學合理監管、政府流程再造、法治政府、透明政府和數字政府建設等等，就不再僅僅是政府自身的建設和改革，也必然成為海南這張中國名片打造的機構和機制載體。在政府再造和改革的基礎上，文旅融合產業發展所展現出的氣度和風貌，當成為新時代中國的標桿和前鋒，服務于大國文化的塑造和傳播。 

第三，洞悉體察消費者，提升監管水平，文旅體驗升級。要徹底改變粗放式的旅游產業發展模式，圍繞“消費者”這一關鍵要素，轉變文旅產業發展的核心，全面提升旅游服務體驗。信息社會和數字時代的消費者不同于傳統意義上“上車睡覺、下車拍照”走馬觀花式的游客，消費者的需求更加多元、體驗要求更高、更加關注其他消費者評價。海南自由貿易港的文旅發展，如果不能洞悉體察新時代的消費者，就無法將得天獨厚的旅游資源轉化為產業能力。  

一是，亟待對海南自貿港文旅產業發展的主要游客群體以及潛在群體的文旅需求和偏好進行精準化分析，根據不同群體的需求設計并提升服務體驗，大到審批流程簡化、產業整體規劃，小到母嬰室、輪椅通道和嬰兒車上下直梯的設置，包括交通換乘的便利程度、景區宰客是否依舊、收費管理是否透明等等。二是，通過提升文旅監管水平和能力，引導和推動文旅產業服務水平提高。海南應當以自貿港文旅產業全面建設升級為契機，不僅要做好產業規劃，從人文關懷的視角出發，圍繞消費者做好文章，更要嚴格文明執法，提升監管水平，打磨好細節，提升旅游體驗，方是產業長久繁榮之道。

以法治先行為制度保障

制度經濟學告訴我們，經濟交易不可能在真空中發揮作用，人們需要用制度來促進經濟生活。制度提供規則，抑制人際交往中可能出現的任意行為和機會主義；制度創立秩序，將人類的行為導入可合理預期的軌道；制度也增進秩序，鼓勵信賴和信任，并減少合作的成本。

在現代法治國家，政府監管并不意味著更多管制，而是對標產業發展，全面提升產業發展、投資等一系列行為的可預期性、規范性和安全性。廣義上的法律正是制度的最主要提供者。

文旅產業實際上是由多領域緊密結合形成的產業鏈條，同時存在著不同層面的法律主體以及法律關系，監管主體、監管領域、監管對象的復合以及產業鏈條涉及到的時間、空間的拉長和拓寬，使得監管問題復雜多變。

我們可以以一次完整的旅游經歷來簡單看一下涉及到的監管過程：游客從家出發到達旅游目的地，可能涉及到客運、鐵路、海運或航空等交通相關產業領域；在乘客到達旅游目的地后入住酒店，酒店的建設由住建部門管理、居住衛生條件由衛生部門管理、酒店的經營資質則是由市場監管部門進行管理；在游玩過程中，旅行社派出導游引導旅游者在景區景點游玩，旅行社、導游、景區景點歸屬于文旅行政部門監管；在游玩過程中就餐，飯店的監管由衛健、市場監管等部門牽頭。

在這個簡化的旅游模型中，就能夠看到不同產業以及產業監管部門的復合參與，隨著文旅產業的融合發展以及旅游模式的不斷創新，疫情之后在線旅游的興起和互聯網平臺日益深入的嵌入，產業鏈條和產業業態都將更加復雜，監管和引導需求也將更加強烈，需要在簡化審批與強化監管之間尋求最佳平衡點，也對制度創新和法律保障提出了更高的要求。

第一，應平衡放松監管與從嚴監管，提供制度基礎。對近幾年的文旅產業監管政策比較可以看出，政府監管目標逐漸清晰，強監管時代已經來臨。文旅產業融合監管，監管機構層面將實現人員編制合一，市場執法層面也應當逐步整合。

海南自貿港建設的核心是以制度創新保障貿易的自由化、便利化，文旅產業監管機制也應當順應極簡審批的改革潮流，簡化文旅產業審批流程，減少監管環節，充分發揮市場作用，促進文旅產業新舊業態融合發展；對于文旅產業發展過程中的價值導向、市場秩序、生態環境風險等，則必須守住底線，從嚴監管。

第二，以立法來細化措施，提供制度保障。中國當前文旅產業監管體系的主要問題包括兩點：一是監管主體不夠明確，二是監管法律體系不健全。這也導致了兩個結果：一是沒有常態化監管，監管以事后監管的方式追熱點，監管的思路不清，主動性準備性不夠，法律法規沒有得到有效的實施和落實，為治理熱點事件而出臺的一系列文件位階不足，使得監管具有較大的不可預期性、隨機性以及偶然性；二是法律法規執行不力與監管機制不健全并存。

特色旅游產業和模式的發展，必須由法律規范性文件提供合法化依據，確立監管的標準、手段和方式，《海南自由貿易港建設總體方案》已經明確海南文旅產業發展的方向和政策支持與引導，通過地方立法進行細化落實將成為關鍵。

第三，創新新舊業態融合監管，提供制度范本。在互聯網經濟浪潮的刺激下，文旅產業也蓬勃發展出新業態，如新媒體、在線旅游、共享民宿等多種豐富形式。在疫情沖擊和社會發展趨勢下，海南自貿港文旅產業升級發展應當對旅游新業態進行充分回應。

從中央層面看，雖然文旅融合在監管機構上直接表現為文化部和國家旅游局共同組建為文化和旅游部，本著“能融則融，宜融盡融”的原則，文旅融合既是文化產業與旅游產業兩個產業的融合，也是產業上中下游的融合。

目前的政府監管方式和手段路徑依賴明顯，已經成為制約文旅產業升級發展的瓶頸問題，海南若能在全國的文旅產業融合體制機制改革方興未艾的背景下，充分借鑒國際經驗，進一步整合文旅監管資源，創新文旅監管體制，為全國文旅產業全新業態監管提供示范文本，將更有制度價值。

以綠色協同智慧為目標導向

《海南自由貿易港建設總體方案》明確要求海南聚焦平臺載體，重點發展高新技術產業，建設智慧海南。一方面高技術業態發展，本身就可以融入文旅產業產品的規劃設計之中；另一方面，數字信息產業的發展也將為旅游新業態提供基礎設施和硬件支持。

近年來中國在線旅游業發展迅猛，預計在未來的三年內將突破2萬億元。在線旅游實際上就是一種“互聯網+旅游”的產業形態，利用互聯網的信息整合功能為旅游產業輸送新的動能，促使旅游業快速發展。

互聯網因素和文化因素的加入成為在線旅游產業監管的特殊性所在，增加了監管對象，拉長了監管鏈條，擴充了監管主體，拓寬了監管地域，尤其是文化因素的融入，更是增加了在線旅游的監管難度。文旅融合為文化產業找到了很好的推廣渠道與消費市場，為旅游產業找到了內容生產的源頭，對于文化、旅游產業的發展同時都會有促進作用，但也意味著要對產出的內容進行監管，文旅行政部門與網信、宣傳等部門的職權分配、監管領域劃分以及各監管部門之間的協作等都將成為新業態監管的重大課題。

第一，嚴守生態文明底線，拓展綠色發展內涵。在海南自貿港文旅產業發展的過程中，必須厲行環保，不可竭澤而漁。習近平總書記所講的“青山綠水就是金山銀山”是新時代生態文明建設的高度概括和濃縮，生態文明、綠色發展是建立和完善文旅監管的首要原則。尤其是面對自然資源的開發利用，規劃必須謹慎，要有長遠眼光。自然資源破壞容易，恢復難，而豐富多樣的文旅資源是海南島文旅產業發展的立足之基。

海南此前的旅游業與地產綁定過深，低端旅游業以及開發過程中的急功近利心態，在透支自然資源的同時，高端內容供給不足，文化內涵欠缺。此次以海南自貿港建設為背景，作為支柱產業重點規劃發展海南文旅產業，應當精準定位，提前布局，高規格、高標準，謀定而后動。海南自貿港的規劃建設和產業發展，應當葆有充分的歷史責任感和時代使命感，這不僅是海南島發展騰飛的契機，也是中國改革開放進程中的重大決策。

第二，緊隨協同治理、市場導向的監管趨勢。在線旅游產業是“互聯網+旅游”的融合產物，但這種融合并非物理上的簡單疊加，也并非如傳統電商那樣是法律關系的統一匯集，這種融合會使得主體更加多元、法律關系更加復雜。

隨著互聯網治理體系的逐漸完善，以及平臺在文旅產業中的作用的變化，文旅產業的監管將實現政府監管、行業自律以及平臺監管的結合，技術的革新將帶來監管模式的變化，也將對產業變革形成合力。

互聯網平臺的作用不應當是成為又一個監管者，而是要利用其信息收集的優勢及時地根據用戶點評來為行政機關提供監管助力，優化監管執法。

同時，文旅部門對于平臺的責任，也可不再局限為令其審查實體經營者或僅僅是禁止其某種行為，而是責令平臺制止虛假、惡意點評等行為。將平臺定位為監管機構的“助力者”，而非代替政府實施準行政權，既有助于明晰監管機構的行政職權，促進依法行政，也有助于減輕平臺負擔，進一步優化營商環境。

第三，以信息驅動建立智慧監管。目前諸多領域，互聯網經濟的繁榮增長實質是大型共享平臺依靠風險資本支撐，借網民大國紅利，快速瓜分市場的結果，這種發展狀態既有推動時代發展、造福萬千百姓的積極意義，也伴隨著不確定風險。政府監管適時適度地參與到產業之中既有合法性，亦有正當性，但是如何做到科學有效監管，實則考察治理水平和能力。

海南自貿港可以對標數字島和數字經濟發展，以平臺和用戶為關鍵，構建數據驅動型監管。該監管模式的優勢在于：一是，體現政府服務產業發展的宗旨。通過監管行為，為在線旅游經營者提供相關標準，制止虛假、惡意點評等行為，不僅為平臺提供判斷信息是否違法的標準，還可以增加用戶數據的有效性與真實性，確保信息真實以便市場進行有效選擇；二是，緩解文旅部門監管能力和職權有限的困境，將監管部門從對文旅產業全業態監管的非現實性中脫離出來，保證在線旅游經營服務管理規定的合法有效性。

*本文來源：財經網，作者：吳小亮、王軒，原標題：《自貿港大機遇：海南如何再造旅游業？》。

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